Ущерб и цена леса: как повысить эффективность лесоуправления?

В России принята Стратегия социально-экономического развития с низким уровнем выбросов парниковых газов, утверждённая распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2021 года N° 3052-р.

Она содержит положения для адаптации отдельных отраслей и производств к глобальному энергопереходу и созданию в стране низкоуглеродной «зелёной» экономики. Стратегия охватывает
отрасли экономики и сферы государственного управления, которые являются источником антропогенных выбросов парниковых газов и их поглотителями.

Участие отдельных отраслей и производств прописано в двух сценариях социально-экономического развития РФ — инерционном и целевом (интенсивном). Они различаются уровнем технологического развития, структурными изменениями (сдвигами), поглощающей способностью природных поглотителей и накопителей парниковых газов.

Новая парадигма развития лесной отрасли

Стратегия и в первом, и во втором сценариях основную ответственность за поглощение парниковых газов возлагает на леса, что подтверждено набором конкретных мероприятий. При целевом (интенсивном) сценарии эта ответственность выражена ростом поглощающей способности природных экосистем с 535 млн тонн в эквиваленте углекислого газа в 2019 году до 1200 млн тонн в 2050-м.

Для того чтобы установленные стратегией цели по поглощению парниковых газов были достигнуты, лесное хозяйство должно изменить свою институциональную организацию и стать отраслью с иной парадигмой развития, отличной от той, которая предложена Стратегией развития лесного комплекса РФ до 2030 года.

В новой парадигме на первое место должны выйти мероприятия по поддержанию состояния лесов, которые обеспечат многоцелевое неистощительное лесопользование с минимизацией ущерба, который наносят лесам как стихийные природные бедствия, так и неэффективная практика хозяйственной деятельности.

К традиционным инструментам управления (лесоустройство, инвентаризация лесов, лесной реестр, кадастровый учёт лесных участков, мониторинг лесов с широким внедрением цифровизации) необходимо добавить экономические, которые позволяют синхронизировать управленческие действия всех субъектов лесных отношений, использующих леса в экономических, социальных и экологических целях (государство, частный бизнес, население).

В настоящее время набор экономических показателей ограничен оценкой эффективности использования древесных ресурсов и подчинён интересам лесной промышленности, занимающей монопольное положение в лесном комплексе. Речь идёт о платежах за древесину на корню, директивно назначаемых государством, и об оценке ущерба, причиняемого лесам стихийными бедствиями и нарушением лесного законодательства.

Ценообразованием на древесину на корню занимается государство, и в результате объём лесного дохода, поступающего в бюджетную систему, недостаточен для поддержания состояния лесов в состоянии, при котором лесное хозяйство может превратиться в отрасль по утилизации парниковых газов. Мероприятия, в теории призванные способствовать снижению ущерба от стихийных бедствий и противоправной деятельности юридических и физических лиц, не оправдывают надежд государства на сохранение и улучшение состояния лесов.

Остановимся на этой проблеме более подробно, так как негативное восприятие этого ущерба в его физическом проявлении очевидно не только для лесного сообщества, но и для населения в целом.

Как считают ущерб?

История целенаправленных действий государства по снижению ущерба и его возмещению виновниками противоправных действий берёт начало с постановления Правительства РФ от 8 мая 2007 года N° 273 «Об исчислении размера ущерба, причинённого лесам, вследствие нарушения лесного законодательства».

Постановление утвердило штрафные санкции в виде такс с дифференциацией по субъектам РФ, лесным объектам и видам лесонарушений, а также методику оценки ущерба на основе документального оформления потерь путём учёта погибших и повреждённых деревьев и кустарников.

Распоряжением от 29.12.2018 г. N°1730 Правительство РФ усовершенствовало методику 2007 года, многократно увеличив штрафные таксы при оценке ущерба, причиняемого нелегальными рубками. Однако новая методика, как и предыдущая, ограничивает размер ущерба только оценкой погибших и повреждённых деревьев и кустарников, но не учитывает ущерб, нанесённый лесному биогеоценозу как устойчивой саморегулируемой экологической системе, в которой органические компоненты (животные, растения) неразрывно связаны с неорганическими (вода, почва).

Даже вхождение федерального проекта «Сохранение лесов» в состав национального проекта «Экология» не изменило этот утилитарный подход к оценке ущерба. Главной целью по-прежнему остаётся не сохранение лесного ресурса, а поиск виновных в его утрате — юридических и физических лиц.

Это подтверждает и приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 30 июля 2021 года N°616

«Об утверждении методики расчёта показателя «ущерб лесным насаждениям от лесных пожаров» федерального проекта «Сохранение лесов» нацпроекта «Экология».

В соответствии с этим документом ущерб от лесных пожаров рассчитывается на основании административных данных Рослесхоза, представленных органами исполнительной власти субъектов РФ по формуле (все параметры в тысячах рублей):

Sпп = Sпд + Sпм + Sсплп,

Sпп = Sпд + Sпм + Sсплп,
где Sпп— ущерб от лесных пожаров,
Sпд— потери древесины на корню,
Sпм— потери от гибели молодняков,
Sсплп— потери лесной продукции при её уничтожении или повреждении.

При исчислении ущерба по приведённой формуле главным источником информации для расчёта всех трёх составляющих являются потери древесины в натуральном измерении (кубометрах). Однако наиболее масштабные лесные пожары проходят в труднодоступных районах, где условия для наземной таксации потерь либо затруднены, либо вовсе отсутствуют. Следовательно, в итоговой оценке всегда есть элементы субъективизма, предопределённые возможными последствиями.

К их числу относятся неудовлетворительная оценка лесопожарного менеджмента в субъекте РФ со стороны федеральных властей, если им заявлены большие объёмы ущерба, либо снижение объёмов финансирования на предупреждение и борьбу с лесными пожарами в последующие годы, когда суммы заявленного ущерба минимальны.

Проект новой методики оценки ущерба от лесных пожаров, подготовленный Минприроды и размещённый на портале проектов нормативно-правовых актов, учитывает при оценке ущерба не только погибшие и повреждённые лесонасаждения, но и затраты на восстановление лесов на пройденных пожарами площадях, а также расходы на восстановление недревесных ресурсов и экологических полезностей леса.

На этом пути неизбежно встанет вопрос, как соединить в ущербе две его составляющие — экономическую и экологическую, учитывая тот факт, что значение последней будет возрастать по мере реализации мероприятий по введению лесов в климатическую политику.

Здесь свои услуги может предложить рыночная экономика с её инструментарием, эффективность применения которого в управлении лесами доказана зарубежным опытом. Речь идёт об установлении цен на лесные земли таким образом, чтобы в их стоимости учитывались экономические, экологические и социальные ценности.

Монополия государства на оценку лесных земель

В Российской Федерации старт стоимостной оценке земель дал федеральный закон от 24.07.2002 N°101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», создавший условия для установления рыночных цен на сельскохозяйственные земли при их купле и продаже.

Этот закон стал важнейшим политическим решением в области земельных отношений, которое вывело их из плена догм марксистской теории стоимости — в условиях социализма она исключала наличие в экономике абсолютной природной ренты и, как следствие, цен на землю.

В силу многих объективных и субъективных причин лесное хозяйство не последовало за сельским в области реформирования экономических отношений. На пути установления рыночных цен на лесные земли стоит монополия федеральной собственности на земли лесного фонда, исключающая приватизацию лесов. Вместе с тем, на эти земли в полной мере распространяются положения федерального закона от 03.02.2016 года N°237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке» при условии признания лесных земель недвижимым имуществом.

В отличие от рыночных цен, которые формируют спрос и предложение на рынке, кадастровая стоимость является административно назначаемым показателем, в установлении которого участвуют заданные нормативно-правовыми актами факторы. В инструментарии лесоуправления отсутствует стоимостная оценка лесных земель, и её появлению препятствуют следующие факторы:

• монопольное положение древесных ресурсов в системе ценностей леса,
• неопределённости и риски в оценке доходов и затрат при длительных сроках лесовыращивания,
• низкая доходность лесного хозяйства, выводящая оценку лесных земель за пределы положительных значений,
• трудоёмкость и дороговизна лесоучётных и проектных работ, необходимых для создания системы нормативов, конвертируемых в стоимостную оценку лесной земли.

Устранить эти препятствия могут мероприятия по реализации стратегии низкоуглеродного развития экономики с участием лесов в качестве главного утилизатора парниковых газов и успехи в декриминализации лесного комплекса с цифровизацией лесных отношений.

Алгоритм расчётов

Для стоимостной оценки лесных земель рыночная экономика предлагает алгоритм действий, основанный на капитализации лесной ренты, которая понимается как часть прибавочного продукта, принадлежащего собственнику лесов после возмещения затрат и нормативной прибыли лесопользователями:

где D — цена 1 га лесной земли,
r0 — лесная рента в расчёте на 1 га лесной земли,
i — норматив доходности, назначаемый собственником леса при его использовании на производство продукции и услуг.

Проиллюстрируем технологию применения данной формулы примером из сельского хозяйства. Фермер выращивает на своём участке пшеницу, которая приносит ему чистый годовой доход (земельную ренту) в сумме 5000 рублей. Фермер согласен вести хозяйство с доходностью 8% в  год. Приведённые данные формируют цену 1 га земли в размере 62 500 рублей (5000/8)∙100).

Алгоритм расчётов при оценке стоимости лесной земли усложняется её многоцелевым использованием, длительным сроком лесовыращивания, требующим учёта фактора времени, присутствием в составе ценностей леса так называемых общественных благ, предоставляемых населению и другим отраслям экономики бесплатно.

Многоцелевое использование лесов обязывает устанавливать лесную ренту в сумме двух составляющих:
r0 = r1 + r2,
где r1 — лесная ресурсная рента в виде дохода от изъятия лесных ресурсов,
r2 — лесная экологическая рента в виде дохода от предоставления лесами услуг окружающей природной среде, включая услуги по регулированию климата.

Преобразуем параметры r1 и r2 в формуле в выражения, раскрывающие привлекаемую информацию:
r1 = S·V и r2 = W·D,
где S — ресурсная рента в расчёте на кубометр заготовленной древесины,
V — объём изъятия древесины с 1 га лесной земли в кубометрах,
W — поглощающая способность 1 га лесной земли, измеряемая количеством углеродных единиц,
D — экологическая рента в расчёте на углеродную
единицу.

Расчёт ресурсной ренты

Это направление в достаточной мере обеспечено нормативной базой благодаря монопольному положению древесины в составе ценностей леса. Расчёт ресурсной ренты производится по схеме:

где 1…n — ассортимент продукции конечного потребления, вырабатываемой из древесины (пиломатериалы, бумага и т. п.),
Pi — цена i-го вида конечной продукции за единицу,
Qi — затраты на производство i-го вида продукции,
Ri — нормативная прибыль в производстве i-й продукции,
mi — расход круглого леса на единицу i-й продукции,
q — затраты на заготовку 1 м3 древесины,
d — нормативная прибыль в расчёте на 1 м3 заготовленной древесины,
t — транспортные расходы на доставку древесины от мест её заготовки до мест конечного потребления.

Показатель ресурсной ренты, исчисленный по этой формуле, имеет решающее значение не только для оценки стоимости лесной земли, но и для измерения реального экономического потенциала лесов. Таким потенциалом обладают только экономически доступные леса с положительными значениями лесной ресурсной ренты: S>0.

Наличие отрицательной ресурсной ренты (S<0) не только выводит её из расчёта стоимостной оценки лесной земли, но и лишает экономического смысла все подходы к начислению ущерба, причиняемого стихийными бедствиями при отсутствии выявленных виновников.

К экономически недоступным лесам в первую очередь необходимо отнести резервные леса, где в соответствии со статьей 109 Лесного кодекса в течение 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины.

В условиях, когда древесные ресурсы при отрицательной ренте недоступны для промышленного использования, монопольное положение в стоимостной оценке лесов займут их экологические услуги. На этом направлении оценочная деятельность столкнётся с отсутствием нормативной базы.

С одной стороны, это показатели, характеризующие способность лесов поглощать парниковые газы, а с другой стороны — показатели, устанавливающие цену услуг леса, исходя либо из покупательной способности предприятий-загрязнителей, либо из штрафных санкций, налагаемых государством за выброс парниковых газов.

Созданию нормативной базы для оценки экологических функций лесов будут способствовать проектирование и реализация лесоклиматических проектов на территории Российской Федерации, запланированных на вторую половину 2022 года.

Чтобы эта деятельность носила целенаправленный долговременный характер и была обеспечена финансовыми и интеллектуальными ресурсами, стоимостная оценка земель лесного фонда должна быть законодательно введена в состав инструментов по управлению в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (глава 10 Лесного кодекса РФ).

Затраты на новый вид оценочной деятельности окупятся за счёт повышения качества лесоуправления в парадигме многоцелевого использования лесов. Введение стоимости лесной земли в инструментарий управления лесами позволит решить сразу несколько задач, и в первую очередь повысить качество текущего и стратегического планирования развития лесного хозяйства, а также качество лесоучётных и проектных работ с выходом на конечные результаты.

Кроме того, это даст возможность мониторить результаты выполнения лесным хозяйством обязательств, установленных документами стратегического планирования, а также состояние лесов в субъектах РФ как основу низкоуглеродного развития национальной экономики, ориентировать конкурсные и аукционные процедуры при передаче лесов в пользование на конечный результат —
улучшение состояния лесов, и оценивать условия для запуска лесоклиматических проектов в статусе инвестиционных.

При известном консерватизме лесного хозяйства по отношению к экономическим реформам автор статьи не рассчитывает на скорое появление стоимостной оценки лесных земель в числе показателей стратегического планирования. Утешает только удалённый горизонт реализации стратегии низкоуглеродного развития национальной экономики, обозначенный 2050 годом.