Приоритетные инвестпроекты: вид концессии или путь к частной собственности?

Механизм приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов рассматривается в средствах массовой информации, как правило, однобоко. Либо исключительно позитивно, либо резко негативно. Реальная ситуация крайне неоднозначна. И хотя пока не очень заметно, этот механизм влияет на все сегменты лесного бизнеса и имеет долгосрочные последствия.

Сейчас бизнес получает сырьевые ресурсы, арендуя участки лесного фонда на срок от 10 до 49 лет или покупая древесные насаждения на корню (срок договора — до одного года). Для государства и предпринимателей наиболее предпочтительна долгосрочная аренда участков. Однако, как показала практика, и такая форма взаимодействия не обеспечивает инвестиций в переработку круглого сырья и создание лесной инфраструктуры.

В России принята модель государственной собственности на леса. Лесной кодекс и все нормативные акты должны способствовать устойчивому использованию, то есть промышленной рубке с высокой степенью переработки возобновляемых древесных ресурсов в готовую продукцию. Особый упор при разработке первого варианта Лесного кодекса в 1997 году делали на концессию как основную форму государственно-частного сотрудничества.

Предполагалось, что предприятия создадут инфраструктуру, обеспечивающую лесопользование и транспортировку леса, а государство предоставит лесные ресурсы в длительное пользование на льготных условиях. Однако ни один проект на этих условиях не был реализован. Почему? Сложно однозначно сказать: из-за бедности бизнеса или от непомерных бюрократических запросов вкупе с коррупционной составляющей.

Включение в основной лесной закон страны на федеральном уровне нормы, которая никогда не будет исполнена и реализацию которой на практике не могут обеспечить, — яркий пример неадекватности чиновников, управляющих лесами.

---

Монополизация больших арендных лесных массивов может быть подготовкой к постепенному введению частной собственности на леса.

---

Большую проблему представляет отсутствие у власть имущих комплексных знаний о рентабельности лесного бизнеса и его возможностях. Если Министерство лесной промышленности СССР владело всем комплексом отраслевых компетенций, то современная структура управления лесами фокусируется на снятии государственной ренты и не отвечает за развитие лесопромышленного комплекса, не вникает в его проблемы. Подобная оторванность от реалий отрасли не позволяет принимать адекватные решения.

Эх, дороги (и не только)…

Одна из главных болевых точек ЛПК — нехватка инфраструктуры (речь не только о лесных дорогах). Она отсутствует даже в европейской части страны, не говоря уже о Сибири и Дальнем Востоке. Лесозаготовители банально не могут добраться до неосвоенных лесных массивов. Создать общую транспортную инфраструктуру к удалённым лесным массивам в одиночку лесной бизнес не может. Поскольку затронуты общегосударственные интересы, для окупаемости подобного проекта необходима комплексная программа освоения территорий с разработкой других ресурсов региона.

Получается, что концессия в той форме, как она предполагалась, не обеспечивала развитие бизнеса, поскольку для получения лесосырьевых ресурсов ставились завышенные экономические требования. Государство не достигало своих целей в виде увеличения лесопользования, создания и развития лесной инфраструктуры на удалённых участках лесного фонда, а также не стимулировало развитие лесоперерабатывающих предприятий. Бизнесу нет смысла вкладывать средства в переработку круглого сырья, если затраты на развитие лесосырьевой базы делают инвестиции неокупаемыми.

Новое решение старых проблем

Тогда решить проблемы привлечения инвестиций в переработку круглого леса и развития лесной инфраструктуры попытались по-другому. Постановлением Правительства РФ N° 419 от 30 июня 2007 года «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов» был запущен новый механизм, разработанный Рослесхозом и Минпромторгом страны.

Он позволил вдохнуть жизнь в промышленную эксплуатацию лесов и обеспечить привлечение инвестиций в отрасль. Речь идёт о механизме приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Он является в некотором роде изменённой формой концессии, в которой запросы государства заметно сократились и приблизились к экономическим реалиям.

Документ предполагает получение в длительную аренду (на 49 лет) лесных массивов под реализацию инвестиционного проекта лесоперерабатывающего производства. При этом ставка арендных платежей снижена на 50% до момента окупаемости проекта. Решение о предоставлении участков лесного фонда производится без торгов.

Цель инвестпроектов — создание не лесной, а лесоперерабатывающей инфраструктуры, гарантированно обеспеченной древесным сырьём. Этот подход более комплексный и рассматривает не только проблемы лесных отношений государства и бизнеса, но и возможность устойчивого развития ЛПК и, как следствие, повышение выплат налоговых отчислений, создание рабочих мест.

Комплексный подход обеспечен за счёт привлечения к выработке норм для указанного механизма Министерства промышленности и торговли РФ. Минпромторг контролирует порядок предоставления лесов в аренду в рамках приоритетных инвестиционных проектов путём рассмотрения проекта и включения его в перечень, частично выполняя функции Министерства лесной промышленности СССР и определяя стратегию развития лесопромышленного комплекса страны.

Современная структура управления лесами, куда входят Министерство природных ресурсов РФ и Федеральное агентство лесного хозяйства, сделать это не в состоянии из-за отсутствия соответствующих функций и компетенций.

Работает ли механизм?

Под инвестиционные проекты были привлечены существенные финансовые ресурсы. По официальным данным, объём переработки круглого сырья в России достиг 70%, а индекс физического объёма инвестиций в основной капитал — 107%, что говорит о существенном развитии отрасли.

Но, несмотря на мощный пропагандистский эффект в формате новой индустриализации, приоритетные инвестпроекты то и дело сотрясают скандалы. Ряд из них оказались несостоятельными, а по некоторым и вовсе открыты уголовные делопроизводства, так как под видом инвестиционной деятельности шла масштабная заготовка круглого леса. Количество провальных проектов на начальном этапе доходило до 40%.

Почему это происходит? Процесс принятия решения по предоставлению лесов в аренду в рамках механизма приоритетных инвестпроектов остался сложным и «непрозрачным». Сначала проект рассматривают на местном уровне комитеты лесного хозяйства или другие органы управления, а затем на федеральном — Рослесхоз и Минпромторг. Решение принимается исходя из представлений чиновников о направлениях развития лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса. Такой подход потенциально несёт в себе как коррупционную составляющую, так и элементы давления со стороны крупных групп влияния.

Корень зла

Фундаментальные недостатки механизма приоритетных нацпроектов определяются самой системой и носят характер «детских болячек». Введённое в феврале 2018 года Постановление Правительства РФ 190 (взамен N° 419 от 30 июня 2007 года) ужесточило правила прохождения инвестиционного проекта по всем этапам и усилило контрольные функции заинтересованных органов. Эти изменения введены в ответ на большое количество злоупотреблений как со стороны бизнеса, так и со стороны надзорных органов.

Позитивные изменения можно будет наблюдать спустя некоторое время. Но многие моменты до сих пор адекватно не проработаны и остаются источником нарушений.

На пути к монополизации

Фактически применение механизма приоритетных инвестпроектов свелось к выделению без аукциона больших арендных массивов в пользу крупных действующих лесоперерабатывающих предприятий, что ранее было недоступно или нецелесообразно. Существенная часть лесов передана под проекты реконструкции или расширения производства.

Участки, переданные в рамках приоритетных инвестпроектов, как правило, отличает высокая транспортная доступность и развитая лесная инфраструктура. Арендатору не надо вкладывать средства в данное направление. Идея концессии, активно продвигаемая раньше в рамках механизма приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, не реализуется. Можно констатировать, что бизнес на текущий момент всего лишь выбирает наиболее доступные и качественные лесосырьевые ресурсы. И, как прежде, не собирается брать на себя повышенные обязательства и заходить на заведомо нерентабельные делянки.

---

Практически все леса, имеющие наибольшую промышленную ценность и расположенные в экономически доступных регионах, оказались в долгосрочной аренде у региональных производителей через механизм приоритетных инвестиционных проектов. Мы можем наблюдать такую ситуацию в Вологодской и Архангельской областях, в Республике Карелии, где преобладают наиболее ценные хвойные насаждения и сконцентрированы промышленно доступные леса.

---

Крупные арендаторы, которым лес достался в рамках приоритетных инвестпроектов, создают или имеют собственные лесозаготовительные подразделения с современной техникой. Благодаря хорошей технической базе, организационному ресурсу, масштабу производства и комплексному подходу эффективность этих предприятий существенно выше, чем у малых и средних предпринимателей, которых таким образом «выдавливают» из лесных отношений. Они не могут конкурировать с холдингами, не имея свободных арендных участков с качественными древостоями и транспортной доступностью. Этот пример наглядно показывает, как механизм приоритетных инвестпроектов приводит к моно- и олигополизации аренды лесных участков среди крупных переработчиков.

Для государства превалирование крупных форм бизнеса в лесных отношениях предпочтительнее. Крупный бизнес может обеспечить комплексную заготовку, переработку и лесовосстановление, создать лесную инфраструктуру благодаря наличию финансовых ресурсов, в полной мере обеспечить все необходимые лесохозяйственные мероприятия. Кроме того, снижение количества арендаторов сокращает затраты на их контроль и согласования со стороны органов лесного управления. С этой точки зрения такой подход, безусловно, оправдан.

Мировая практика

На другой чаше весов стоят либеральные утверждения о свободном рынке. Но, как показывает мировая практика, экономически эффективный и устойчивый лесопромышленный комплекс может существовать только при комплексной заготовке и переработке сырья, что можно достичь только созданием горизонтально интегрированных холдингов. Учитывая географические масштабы российского лесного фонда, поле для малого и среднего бизнеса в лесозаготовительной деятельности и лесных отношения будет существовать всегда.

Только в большинстве случаев это направление деятельности будет носить низкорентабельный или даже убыточный характер.

Региональный опыт

Тенденция монополизации арендного лесного фонда полностью проявила себя в Северо-Западном федеральном округе, особенно в Вологодской и Архангельской областях, где присутствуют наиболее ценные древостои. Немного медленнее эти процессы проходят в центральной части России из-за преобладания лиственных пород и их низкой ценности.

В Сибирском и Дальневосточном федеральных округах их тормозит неразвитая инфраструктура: лесозаготовители физически не могут начать освоение свободных участков леса из-за отсутствия дорог и мостов. И всё же тенденции одинаковы для всех регионов: будущее за предприятиями, обеспечивающими себя сырьём на длительную перспективу. А приоритетные инвестпроекты — наиболее простой способ получения лесов в долгосрочную аренду.

Существует ещё одна тенденция, озвученная в «высоких кабинетах». Она заключается в том, что приоритет в предоставлении аренды в рамках рассматриваемого механизма будет предоставляться не новым проектам, а действующим предприятиям, осуществляющим реконструкцию или расширение производства. Конечно, в этом есть доля рациональности. В некоторых регионах нет места новым инвестиционным проектам из-за высокого уровня эксплуатации лесного фонда. Скорее всего, такой подход будет применяться в соответствии с региональной ситуацией.

От монополизации к частной собственности?

Можно предвосхитить серьёзные сырьевые проблемы перерабатывающих предприятий, которые не создали собственную арендную базу. Логика этого процесса проста. Крупный арендатор и переработчик всегда будет стремиться к максимально полной переработке древесных ресурсов и наращивать собственные производственные возможности по переработке нецелевого сырья.

Эта тенденция приведёт к тому, что предприятия, ориентированные на поставку древесного сырья, останутся без снабжения. Поскольку изменения происходят медленно, многие не замечают и не учитывают их в составлении прогнозов развития предприятия.

И главное, монополизация арендного фонда в руках крупных лесоперерабатывающих групп может быть подготовкой к постепенному введению частной собственности на леса. В таком формате переход осуществить будет проще. Арендаторы, имеющие собственные перерабатывающие мощности, найдут возможность выкупить лесные массивы у государства. В ближайшие 15–20 лет, после адаптации всех происходящих изменений и формирования пула крупных арендаторов, вероятность этого процесса крайне высока.

Частная собственность на леса имеет много положительных свойств с точки зрения бизнеса. Специалисты Национального лесного агентства развития и инвестиций неоднократно подчёркивали её преимущества по сравнению с государственной. Прежде всего, резко повышается капитализация компаний за счёт иной оценки лесных массивов.

Частная собственность сделает лес экономическим активом, производящим продукт. Повышение оценочной стоимости позволит привлекать большие финансовые средства в виде частного капитала и кредитов. Это даст возможность привлекать инвестиции реально, а не косвенно, за счёт внедрения искусственных государственных механизмов, как сейчас.

Безусловно, такой вариант развития событий никто не озвучит, поскольку общественное мнение к этому не готово, но ведь в России в своё время ввели частную собственность на земли сельскохозяйственного назначения.

Текст: Национальное лесное агентство развития и инвестиций