Аренда лесов: кризис меняет условия государственно-частного партнёрства

Долговременный геополитический кризис как следствие экономических санкций Запада меняет условия функционирования всех отраслей и секторов экономики, подобно коронавирусной инфекции поражая наименее ресурсно защищённые сферы деятельности.

В лесном секторе таким «слабым» местом является государственно-частное парт-нёрство в форме лесной аренды. Арендные отношения привела в лесное дело приватизация лесной промышленности, осуществлённая в начале 1990-х годов. Приватизированные предприятия утратили патерналистские отношения с государством и превратились в его партнёров.

Государство, решившее сохранить монополию собственности на земли лесного фонда, столкнулось с необходимостью срочно предложить частному бизнесу форму партнёрских отношений. На тот момент уже был известен опыт использования государственного имущества на условиях его аренды юридическими и физическими лицами, наиболее эффективно зарекомендовавшими себя в сельском хозяйстве.

Откуда появилась аренда лесов?

Начало государственно-частному партнёрству в форме аренды положило утверждение Верховным Советом СССР в ноябре 1989 года «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде». На волнах эйфории от продвижения аренды во многие сферы хозяйственной деятельности Верховный Совет Российской Федерации сделал её основной формой доступа частного бизнеса к использованию лесов, введя в действие с 1 января 1994 года «Основы лесного законодательства РФ».

Правовое поле аренды предстало в этом законе и было повторено в двух последующих лесных кодексах 1997 и 2006 годов набором четырёх элементов. Это основания для предоставления лесных участков в длительное пользование, формы и процедуры доступа частного бизнеса к использованию лесов (переговоры, конкурсы, аукционы), сроки действия договоров аренды, права и обязанности партнёров — сторон договора аренды.

Последний элемент в этом коротком списке является наиболее чувствительным к изменению внешней экономической ситуации, поскольку он устанавливает распределение обязательств партнёров в части выполнения ими работ по воспроизводству лесов и их финансированию на арендуемой территории. Проследим историю финансовых и производственных отношений между партнёрами в этом направлении за 30 лет в том виде, как это было предложено соответствующим законодательством.

Основы лесного законодательства Российской Федерации (1994 год) освободили частный бизнес, не имевший опыта ведения лесного хозяйства, от выполнения каких-либо хозяйственных работ по воспроизводству лесов. Их выполняли лесхозы в статусе федеральных органов управления лесным хозяйством, используя финансовые ресурсы, создаваемые частным бизнесом.

Эти ресурсы формировались либо путём отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов в процентах от стоимости заготовленной древесины, поступавших в целевой государственный бюджетный фонд, либо в результате внесения лесных податей (платежей за пользование лесным фондом) и арендной платы в местные районные бюджеты.

Роль лесхозов

Система финансового обеспечения воспроизводства лесов, идеально построенная с точки зрения экономической теории, рухнула под влиянием структурного и экономического кризиса первой половины 1990-х годов, обвалившего объёмы производства в лесном секторе на 30–40% в сравнении с дореформенным периодом.

Несмотря на столь печальные для использования и воспроизводства лесов экономические результаты, «Основы лесного законодательства РФ» вошли в историю лесных отношений как первый и последний закон, когда государственно-частное партнёрство в управлении лесами было подчинено рыночным методам и механизмам.

Первый шаг к замене рыночных методов лесоуправления на административные был сделан с принятием Лесного кодекса 1997 года, который перевёл лесохозяйственную деятельность на совместную ответственность частного бизнеса (арендаторов) и территориальных органов управления лесным хозяйством.

При этом арендаторов обязали проводить лесовосстановительные мероприятия непосредственно на вырубках и ежегодно предъявлять результаты этой работы лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, которые не только оплачивали их в соответствии с условиями договора, но и осуществляли уход за лесом, строили дороги лесохозяйственного назначения и обеспечивали арендаторов посевным и посадочным материалом.

Финансовые средства на оплату лесхозы получали из двух источников: во-первых, из бюджета субъекта Российской Федерации, куда поступало 60% из суммы начисленных арендной платы и лесных податей; а во-вторых, из собственных средств, получаемых лесхозами от реализации произведённой продукции и аукционных продаж древесины на корню. Производственная и финансовая кооперация арендаторов и государственных лесхозов показала высокие результаты, что подтверждалось не только объёмами лесовосстановительных мероприятий, но и их качеством.

Законодательная база

Лесной кодекс 2006 года был принят в условиях высоких темпов роста лесопромышленного производства в результате его экспортной ориентации и привлечения зарубежных инвестиций. Именно он создал правовую базу для производственной интеграции лесозаготовок и воспроизводства лесов. Этот факт зафиксирован в двух документах: в статье 62 «Лесовосстановление», где пункт 2 утверждает: «На лесных участках, предоставляемых в аренду для заготовки древесины, лесовосстановление осуществляется арендаторами лесных участков», — а также в статье 64 «Уход за лесом», где пункт 2 удостоверяет: «Уход за лесом осуществляется лицами, использующими леса на основании проекта освоения лесов».

Высокая доходность лесопользования, достигнутая на момент принятия кодекса, позволяла государству не только обременять частный бизнес затратами на воспроизводство лесов, но и исполнять требования статьи 94 «Платность использования лесов», введя арендную плату за заготовку древесины.

Двойное финансовое обременение арендаторов лесных участков объяснялось не только низким уровнем платы за древесину на корню, но и желанием государства централизовать лесной доход на федеральном уровне с его последующим распределением по субъектам Российской Федерации через механизм субвенций.

Мишенями пришедшего в лесной сектор кризиса и стали оба указанные выше источника финансирования воспроизводства лесов на арендуемой территории: прибыль арендаторов и централизованный лесной доход.

Кому нужен лес?

Опыт предыдущих кризисов 1990-х и 2008–2010 годов показал, что достижение эффекта будущего, которым является выращенный лес, не является приоритетом хозяйственной деятельности лесопользователей в условиях нерешённости экономических и социальных вопросов. При снижении доходности лесопользования арендаторы всегда находят оправдание переносу этой деятельности на будущее, возлагая надежду на участие сил природы.

Опасность подобных решений возрастает, когда кризис приобретает долговременный характер. Именно длительность кризиса заставляет партнёров (государство и бизнес) по-иному сформулировать свои экономические интересы и пути их достижения.

Государство в лице арендодателя заинтересовано в создании на вырубках хозяйственно ценных лесов с заданными таксационными показателями безотносительно того, какой организацией лесохозяйственного производства это достигается. Частный бизнес, наоборот, нуждается в экономической свободе для принятия производственных решений, позволяющих при оптимальном сочетании труда и капитала создавать на вырубках заданные договором аренды насаждения.

Таким образом, новая парадигма государственно-частного партнёрства при аренде лесов потребует для её реализации создания нормативно-правовой базы по трём направлениям. По первому направлению государство на законодательном уровне признаёт наличие в лесохозяйственном производстве готовой продукции в виде законченных объектов лесовосстановления.

Такой продукцией должны стать молодняки хозяйственно ценных пород в возрасте смыкания крон и перевода в лесопокрытую площадь. Ограничение производственного цикла данным возрастом обусловлено тем, что за его пределами развитие насаждений проходит в основном под воздействием сил природы при минимальном участии производственных факторов (труда и капитала).

Эксперимент и последствия

Для решения задачи по оценке результатов лесовосстановления показателем готовой продукции целесообразно воспользоваться опытом Государственного комитета СССР по лесу, который на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР о переводе лесного хозяйства на хозяйственный расчёт провёл в 1989-1991 годах в трёх автономных республиках и четырёх областях РСФСР крупномасштабный экономический эксперимент (автор данной статьи был научным руководителем эксперимента на стадиях идеи и внедрения — прим. ред.).

В результате проведения этого эксперимента удалось добиться расширения ассортимента продукции и услуг в лесном хозяйстве, повысить стандарты качества на продукцию лесовосстановления, установить порядок исчисления затрат и цен на продукцию лесовосстановления, а также разработать процедуры сдачи и приёмки продукции лесовосстановления (молодняков хозяйственно-ценных пород).

Постановление Совета Министров РСФСР от 17.01.1991 ¹ 26 признало необходимым распространить результаты эксперимента на всё лесное хозяйство на территории республики. Распад Советского Союза похоронил эксперимент, возвратив лесовосстановление в административную систему с оценкой результатов по выполненным работам натуральными показателями.

Удовлетворив интересы государства приёмкой выращенного леса, законодателям предстоит создать экономические стимулы для производства этой продукции. Для этого арендаторов лесных участков необходимо наделить собственными финансовыми средствами, выведенными из бюджетного администрирования.

Речь идёт о включении в себестоимость круглого леса новой статьи «Затраты на воспроизводство лесов», содержащей нормативные затраты на лесовосстановление и уход за лесом с одновременной отменой взимания арендной платы.

Нормативные затраты на воспроизводство лесов устанавливают органы управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации на базе совокупности производственных операций, превращающих вырубки в лесопокрытую площадь с таксационными показателями, установленными стандартами.

Установление нормативных затрат на воспроизводство лесов в сравнении с заготовкой древесины усложняется длительным производственным циклом, создающим большие неопределённости и риски, к которым добавляются инфляция, удорожающая затраты.

Как показывает опыт реформ в сельском хозяйстве, инструменты рыночной экономики и страхования позволяют справиться с решением этих вопросов, связав, в конечном счёте, поступающие арендаторам финансовые средства на воспроизводство лесов с доходом от продажи древесины. При наличии собственных оборотных средств перед арендаторами встанет вопрос: как эффективно ими распорядиться?

Сделать это необходимо, используя методы бизнес-планирования, известные по лесопромышленному производству. Для этого следует пересмотреть основные положения «Проекта освоения лесов» (статья 88 Лесного кодекса РФ) и заменить административные методы управления воспроизводством лесов на рыночные с выходом не на ежегодные работы, а на готовую продукцию лесовосстановления.

Страхование леса

Предоставленная законодательством экономическая свобода даёт возможность арендатору организационно, технологически и финансово соединить лесозаготовки и лесное хозяйство в единый хозяйственный комплекс. В условиях монопольных рынков в предложенном механизме частно-государственного партнёрства существует определённая опасность присутствия коррупционных рисков.

Они появляются как следствие необъективного контроля со стороны органов управления лесным хозяйством над деятельностью арендаторов в сфере воспроизводства лесов. Устранить эту опасность можно за счёт введения лесохозяйственного производства в страховой рынок.

Напомним, что в нулевые годы законодатели дважды предпринимали попытки ввести лесное хозяйство в систему страхования вместе с федеральным имуществом — землями лесного фонда. Эти попытки были безуспешными, так как лесные земли как объект страхования не имели стоимостной оценки. Следовательно, не было возможности оценить риски и ущерб в денежном выражении.

Признание в лесохозяйственном производстве готовой продукции в денежном выражении кардинально меняет эту ситуацию. У государства через механизм страхования появляется возможность защитить воспроизводство лесов от влияния непредсказуемых природных факторов.

Для этой цели можно использовать законодательную и нормативную базу, созданную федеральным законом от 25.07.2011 года N° 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и внесении изменений в федеральный закон «О развитии сельского хозяйства».

Объектами страхования будут незавершённое производство и готовая продукция в виде молодняков хозяйственно ценных пород, оценённые в стоимостном выражении, что позволит установить сумму страховых выплат. Страхователем будет арендатор лесного участка, выполняющий работы по лесовосстановлению и уходу за лесом.

Договор страхования должен действовать только на период производства продукции. Молодняки, принятые арендодателем — органом государственного управления лесным хозяйством и удовлетворяющие требованиям стандарта, выводятся из системы страхования по уже упомянутой причине: из-за отсутствия механизма стоимостной оценки лесных земель.

Самый сложный вопрос в страховании продукции лесовосстановления заключается в том, как установить процент страховых выплат. Он напрямую зависит от степени риска гибели или повреждения насаждений до смыкания их крон. Через этот процент риска определяется сумма страховых выплат, которая включается отдельной статьёй в себестоимость лесопродукции арендатора, как это делается с образованием страховых фондов, основанных на оплате труда.

Прежде чем вводить страхование в систему антикризисных отношений арендаторов лесных участков с государством, необходимо в течение длительного подготовительного периода провести научные исследования, мониторинг причин и последствий гибели и повреждений молодняков с оценкой понесённых убытков.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что включение страхования в партнёрские отношения государства с арендаторами лесных участков не только сделает эти отношения прозрачными в информационном плане, тем самым устранив коррупционные риски, но и станет залогом успешного выполнения лесным хозяйством задач, возложенных на него требованиями национального проекта «Экология».