Министерство лесного хозяйства: новое или хорошо забытое старое?

Разговоры о создании Министерства лесного комплекса идут уже не первый год. Инициатива периодически предлагается, и небезосновательно. Проблем в отрасли много, как и различных ведомств, а лесное хозяйство, по мнению законодателей, ведётся неэффективно. Предполагается, что новая структура будет содействовать успешной реализации Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года, утверждённой Правительством РФ. С какой целью чиновники вспомнили об упразднённом в 1990-х ведомстве и действительно ли оно так необходимо сейчас?

Как это было раньше

Часто мы слышим заявления о том, что в советские годы было лучше и это замечательное время просто необходимо вернуть. Многие с ностальгией вспоминают годы, когда Министерство лесного хозяйства рационально распоряжалось ресурсами. Сектор развивался благодаря стратегическому централизованному планированию, а финансирование и достижения науки и техники способствовали разработке новых методов выращивания леса, его охраны и защиты, организации лесопользования.

Наш постоянный эксперт, доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Анатолий Петров застал это время и считает, что именно лесная наука была фундаментом, на котором держалось хозяйство страны.

«За годы советской власти была создана широкая сеть научно-исследовательских лесных учреждений. В разработке научных проблем по лесному хозяйству принимали активное участие высшие учебные заведения страны, а достижения науки широко внедрялись в производство и становились основой технического прогресса в лесном хозяйстве.

В советские годы в лесную науку инвестировались большие средства, а работали действительно увлечённые профессионалы. В условиях централизованно планируемой экономики она была представлена на союзном уровне одиннадцатью научно-исследовательскими и шестью проектными институтами с общей численностью работников в пределах 10-12 тысяч человек. Объём финансирования в неё в отношении к валовому внутреннему продукту в ценах того времени превышал 1,5%.

Эффективно работала вузовская и отраслевая аспирантура, обеспечивавшая подготовку научно-педагогических кадров для лесного комплекса, с защитой диссертаций в установленные сроки. Результаты научных исследований успешно применяли на практике выпускники девяти институтов с лесной специализацией, расположенных на территории РФ.

В сравнении отраслевая лесная наука наших дней представлена пятью научно-исследовательскими организациями со штатной численностью работников в 320 человек», — отмечает г-н Петров.

Многое в отрасли изменилось с переходом на рыночную экономику в 1990-е годы, говорит советник генерального директора СРО Ассоциации «Лига переработчиков макулатуры», профессор МГТУ им. Н. Э. Баумана Наталья Пинягина.

«В процессе перехода к рыночной экономике централизация управления промышленными отраслями была упразднена, в том числе были расформированы Министерство лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, а также территориальные органы управления лесными комплексами регионов.

В начале 1990-х годов из-за разбалансированности взаимосвязанной системы, разрушения кооперированных и технологических связей в отраслях комплекса разразился глубочайший системный кризис. Объём лесозаготовок упал в 3-4 раза, лесопиления — в 5 раз, ЦБП — в 2,5 раза, деревянное домостроение сократилось в 40 раз. Многочисленная реорганизация федеральных органов управления лесным хозяйством и промышленностью за последние 20 лет не позволила окончательно преодолеть последствия системного кризиса, создать эффективную систему стратегического планирования лесного комплекса в целом.

о последнего времени в разных, зачастую непрофильных государственных органах власти разрабатывали обособленные программные документы для отрасли, существенно различающиеся по форме, методологии формирования, концептуальному содержанию. Все они, как правило, содержали противоречащие и взаимоисключающие положения», — комментирует ситуацию г-жа Пинягина и напоминает, что попытки связать лесхоз и промышленность уже предпринимались.

«Лесное хозяйство и лесопромышленный комплекс — это два сообщающихся сосуда, тесно взаимодействующих и влияющих друг на друга, они и образуют единый комплекс, который фигурирует как структурное образование во всех стратегических документах. В разработанной в 2014 году Лесной политике Российской Федерации уже фигурировало понятие „лесной сектор”, объединяющее две лесные сферы: хозяйство и промышленность. Это наиболее сбалансированный документ стратегического планирования.

В последующих Стратегиях развития лесного комплекса эти два понятия были представлены отдельными несбалансированными частями, не связанными между собой ни ресурсами, ни финансовыми отношениями, ни сквозными прогнозными расчётами на основе экономико-математического моделирования. Сегодня управление этой, в общем-то, единой и взаимосвязанной системой распылено между Минприроды, Рослесхозом, Минпромторгом и Минэкономразвития.

Поэтому многие нормативные акты не согласованы, дублируют друг друга либо нивелируют эффект от введения норматива другим ведомством. В общем, чехарда и хаос в регулировании деятельности по факту целостного лесного комплекса.

Таким образом, отсутствие единой централизованной системы управления (регулирования) и стратегического планирования в нём, несовершенство методологии разработанных стратегий и программ существенно влияют на темпы его развития, незначительную его роль в экономике России и на международном лесном рынке», — резюмирует она.

Всё на благо экономики страны

Вопрос ВВП, а вернее низкий вклад в него от ЛПК страны в последнее время особенно волнует министров. Согласно Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года, утверждённой председателем Правительства Михаилом Мишустиным, вклад отрасли в экономику России к обозначенному году должен увеличиться в два раза — до 1,14 трлн рублей.

Выход на такие показатели парламентарии видят в комплексной работе нескольких направлений. Речь, в частности, идёт о цифровизации отрасли, развитии механизмов лесовосстановления и создании лесных питомников, поддержке перерабатывающей инфраструктуры и расширении сети лесных дорог.

Так, чтобы составить более чёткое представление о состоянии отрасли, планируют оцифровать и систематизировать сведения о лесах. Также цифровые технологии будут внедрять в другие рабочие процессы, связанные с заготовкой леса, транспортировкой, хранением и переработкой древесины и продукции из неё.

Приоритетное внимание в стратегии уделяют переориентации отрасли с экспорта необработанных лесоматериалов на производство продукции с высокой добавленной стоимостью. Для этого будут совершенствовать инструменты господдержки, корректировать таможенно-тарифную политику.

По планам они станут импульсом для открытия новых предприятий и создания рабочих мест.
Важнейшей задачей также признано лесосбережение и борьба с пожарами. Здесь одним из направлений работы станет улучшение системы дистанционного мониторинга Рослесхоза, цель которой — оперативная передача информации о возникающих возгораниях.

Документ, утверждённый правительством в 2018 году, должен обеспечить переход к интенсивной модели ведения лесного хозяйства, основанной на принципах устойчивого лесоуправления, посодействовать декриминализации отрасли и обеспечить опережающий рост смежных секторов промышленности.

За последние несколько лет его уже несколько раз дополняли и актуализировали в зависимости от экономической ситуации в стране. Сенаторы РФ, представители Министерства промышленности и торговли, Министерства природных ресурсов и экологии, Министерства науки и высшего образования, субъектов РФ, профессионального и экспертного сообщества постоянно выступают с новыми предложениями и дополнениями, выражая обеспокоенность по поводу эффективного управления лесными ресурсами России.

О Стратегии

В 2021 году Анатолий Петров в своих статьях проанализировал очередную редакцию Стратегии.

«„Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года”, утверждённая распоряжением Правительства РФ от 11.02.2021 — 312-р. сохраняет монопольное положение лесной промышленности в комплексе в качестве заказчика и потребителя ресурсов (природных, финансовых, трудовых и интеллектуальных), несмотря на то, что редакция данного документа претерпела значительные изменения в сравнении с аналогичным документом, утверждённым Правительством 20.09.2018 года под номером 1989-р.

Переутверждение отраслевой стратегии стало следствием осознания федеральными властями „несправедливости” в отношениях между лесными промышленностью и хозяйством при доступе к производственным ресурсам и распределению доходов. Стратегия выводит этот сектор на горизонт 2030 года с оптимизмом в оценке результатов, выраженных увеличением вклада лесного комплекса в валовый внутренний продукт с 0,5 до 1% при росте занятости с 500 до 820 тысяч человек.

Оптимистичной выглядит и оценка будущего сырьевого потенциала российских лесов, представленная двумя ключевыми показателями: ростом площади восстановленных после рубки лесов и увеличением лесистости территории страны. Вместе с тем обделёнными вниманием разработчиков стратегии оказались две проблемы, которые определяют не только вектор, но и скорость движения лесного сектора к „зелёной” экономике.

Речь идёт о готовности лесного хозяйства войти в климатическую политику и об обеспеченности всего сектора интеллектуальными ресурсами, способными не только производить новые знания, но и наделять ими тех, кто на рабочих местах будет осуществлять многоцелевое использование лесов при балансе экономических, экологических и социальных целей.

Двухстраничный текст, посвящённый климатической политике, не содержит ни сценариев, ни мероприятий, которые должны установить правовые и институциональные отношения между климатом и лесом к взаимной экономической выгоде обоих.

Этот казус объясним и может быть оправдан новизной проблемы, к решению которой власти приступили только после подписания Российской Федерацией Парижского соглашения по климату в 2016 году. Более ответственных объяснений со стороны разработчиков стратегии потребует их отношение к лесной науке и образованию, которые должны стать основными драйверами предстоящей технологической революции», — рассуждает эксперт.

Особое внимание г-н Петров акцентирует на состоянии лесной науки и образования, цитируя выдержки из документа:

«Недостаточный уровень материально-технического, научного и кадрового обеспечения. Работающий парк машин и оборудования имеет большой износ, а зачастую морально устарел… Ухудшается ситуация с кадрами, в первую очередь в части лесного хозяйства. Около четверти специалистов не имеют профильного лесохозяйственного образования. Ситуация вызвана низким уровнем оплаты труда, низким престижем профессии… Продолжается сокращение численности научных исследователей, работающих в образовательных и научных учреждениях… Разрушена действовавшая ранее система опытных предприятий, испытательных станций и полигонов, опытных лесничеств».

Чтобы хоть улучшить положение дел, считает профессор, необходима серьёзная работа, включающая план мероприятий, призванный не только остановить негативные процессы, но и создать условия для устойчивого управления лесным богатством страны через привлечение в лесной сектор интеллектуальных ресурсов.

«К сожалению, в стратегии отсутствует план мероприятий по развитию лесной науки и образования с указанием в нём исполнителей, сроков исполнения, финансовых ресурсов и достигаемых результатов. Он заменён безадресными рекомендациями, что делает затруднительным осуществлять оценку готовности лесного сектора к энергопереходу и к „зелёной” экономике.

Следствием недооценки со стороны разработчиков стратегии роли науки и образования является отсутствие в составе ключевых показателей развития лесного комплекса в инерционном, базовом и стратегическом сценариях таких показателей, как объёмы финансирования научных исследований, экономический эффект от внедрения научных разработок, численность научных работников, выпуск бакалавров и магистров по направлениям с лесной специализацией.

Место этих показателей заняли ранее неизвестные индикаторы, такие как число активных пользователей в ЛесЕГАИС и количество населения, принявшего участие в охране, защите и воспроизводстве лесов (в том числе тушении лесных пожаров, посадке леса, очистке лесов, охране лесов от правонарушений, участии в деятельности школьных лесничеств).

Отсутствие в наборе ключевых результатов реализации стратегии показателей, оценивающих научное и кадровое сопровождение лесного сектора, по всей вероятности, объясняется желанием разработчиков уйти от сравнения современного состояния лесной науки и образования на контрасте с их недавним прошлым во времена Советского Союза», — считает г-н Петров.

Он утверждает, что первоочередной задачей на старте технологической революции должно стать утверждение долгосрочного прогноза развития лесного сектора в новой парадигме, отличной от той, которая задана целеполаганием «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года».

Новая парадигма должна быть основана на многоцелевом использовании лесов и партнёрских равноправных отношениях между входящими в лесной сектор отраслями и производствами, исключающих длившееся более ста лет монопольное положение лесной промышленности в формировании лесной политики.

В парадигме «зелёной» экономики многоцелевое использование лесов с гарантией их воспроизводства перестанет быть философией, абстрактным лозунгом, а станет программой для принятия политических, законодательных и административных решений.

Министерство в помощь реализации Стратегии

Пока научное сообщество размышляет над несовершенствами Стратегии и способами их устранения, министры видят решение проблем в создании Министерства лесного хозяйства. Несколько лет разные чиновники периодически предлагают эту идею, приводя свои доводы.

Так, глава ТПП Сергей Катырин в 2018 году, ссылаясь на мировой опыт стран, где есть соответствующий единый государственный орган, отвечающий за ведение и регулирование лесохозяйственной и лесопромышленной деятельности, приводит расчёты, согласно которым создание нового министерства уже через 5-7 лет обеспечит годовой объём ВВП отрасли около $60 млрд, или 2,5-3% ВВП страны, то есть в два раза больше имевшегося.

Чиновники сходятся в том, что лесохозяйственная и лесопромышленная деятельность малоэффективны, а Лесной кодекс со своими задачами не справляется. В 2021 году вице-спикер Госдумы, экс-министр сельского хозяйства Алексей Гордеев на парламентских слушаниях по вопросу собственности на лес отмечал, что на федеральном уровне нет полноценного органа государственного управления этой сферой и стать им может новое министерство.

По его мнению, Рослесхоз, который находится в ведении Минприроды, не справляется. Когда-то прибыль от леса занимала в бюджете 3–4 место, по доходам отрасль конкурировала с нефте- и газодобычей. По данным Федерального агентства лесного хозяйства, в 2019 году российский бюджет получил от леса 52,8 миллиарда рублей, но больше половины этих денег, 34,7 миллиарда рублей, пришлось на лесное хозяйство же и израсходовать.

Разговоры идут, а проблемы не решаются. Отсутствие актуальных данных о состоянии и стоимости лесных ресурсов, незаконная вырубка, теневой бизнес и нехватка работников — лишь верхушка этого айсберга. В 2023 году первый заместитель председателя комитета Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды, председатель ВООП Вячеслав Фетисов заявил, что уровень структур, ведающих лесами на федеральном уровне, недостаточен.

«Я уже озвучил на заседаниях комитета Госдумы, что нам, наверное, пришло время создать Министерство лесного хозяйства с выделением вице-премьера для того, чтобы запустить этот механизм. Я считаю, что это очень важный момент», — сообщил г-н Фетисов.

«За последнее десятилетие в кулуарах федеральных органов исполнительной и законодательной власти всё чаще высказывались предложения о создании федерального отраслевого лесного министерства. В начале предложения мотивировались желанием привлечь высокорентабельный частный бизнес к содержанию лесного хозяйства, находящегося на бюджетном финансировании.

Затем пришедший экономический кризис изменил мотивацию. Соединение с лесным хозяйством понадобилось частному бизнесу, чтобы облегчить условия его доступа к ресурсам в зоне их экономической доступности с минимальными инвестициями в создание производственной инфраструктуры», — считает Анатолий Петров.

В этом году уже не новую идею о создании Министерства лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса для эффективной реализации обозначенной выше Стратегии высказал первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Олег Кувшинников.

«Сейчас полномочия размыты. Часть из них находится в Министерстве природных ресурсов, часть — в Министерстве промышленности и торговли, поэтому мы видим, что в структуре валового внутреннего продукта страны лесопромышленный комплекс занимает менее 5%», — отметил сенатор.

Он полагает, что с учётом огромного лесопромышленного комплекса как минимум 30% должно быть сформировано в ВВП страны. Причём эту задачу должны решить в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

Также в этом году в Совете Федерации снова обсудили изменения и дополнения в Стратегию развития лесного комплекса. Это связано с новыми экономическими условиями, в которых сейчас живёт страна.

«Дополнить Стратегию необходимо для уточнения целевых показателей, определяющих параметры развития лесной промышленности в долгосрочной перспективе с учётом увеличения доли этого сектора экономики в валовом внутреннем продукте, повышения уровня обработки и переработки древесины, а также масштабирования технологических цепочек получения продукции из древесины с высокой долей добавленной стоимости, импортозамещения в сфере лесной промышленности с учётом текущих и перспективных потребностей», — отметил Олег Кувшинников.

Действующая Стратегия предусматривает обеспечение внутреннего спроса России на продукцию лесного комплекса, переход от сырьевой направленности к рациональному управлению лесами, ускорение социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Как уверяют в Министерстве промышленности и торговли РФ, предложения по дополнению документа будут выработаны с учётом пожеланий регионов, лесопромышленников и лесоэкспортёров.

«В новых экономических условиях ключевыми показателями эффективности станет увеличение не менее чем на 40% уровня валовой добавленной стоимости в обрабатывающей промышленности в реальном выражении к уровню 2022 года, рост не менее чем на две трети объёма экспорта несырьевых неэнергетических товаров к уровню 2023 года. Также нам необходимо увязать мероприятия Стратегии с обновлёнными показателями федерального проекта “Сохранение лесов“ нацпроекта “Экология“, который будет продлён также до 2030 года», — сказал Олег Кувшинников.

Заместитель председателя Комитета СФ по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, председатель Экспертно-консультативного совета по лесному комплексу при Комитете СФ Татьяна Гигель считает, что Стратегия в первую очередь должна быть нацелена на увеличение доли лесного комплекса в экономике страны, эффективное использование ресурсов, поддержание и благоприятное развитие экологического равновесия в регионах и крупных городах.

По её словам, в профессиональном сообществе уже давно принято не отделять лесное хозяйство от лесной промышленности, а считать их единым комплексом. Поэтому в Стратегии предлагается заменить слова «леса» и «лесное хозяйство» на «лесной комплекс». Вспомнила сенатор и о науке, предложив дополнить документ мерами создания постоянно действующих центров мониторинга из числа отраслевых вузов для прогнозирования научно-технического развития каждой из отраслей ЛПК (лесного хозяйства и производства пиломатериалов, продукции ЦБП, фанеры, древесных плит, мебели, продукции лесохимии, деревянного домостроения).

«Это позволит запустить механизм создания отраслевого федерального учебно-методического объединения в системах высшего и среднего профессионального образования по профессиям, специальностям, направлениям подготовки кадров для отраслей лесного комплекса», — говорит г-жа Гигель.

В условиях преобладания в доступных лесах технологической древесины, указала парламентарий, меры государственной поддержки должны получить проекты, связанные с организацией новых производств целлюлозы, в том числе малотоннажных, фанеры, древесных плит, топливных брикетов и пеллет.

Приоритетным направлением должно стать использование топливной и технологической древесины в промышленной и коммунальной энергетике, что позволит выгодно утилизировать низкокачественную древесину и освободить плодородные лесные почвы для выращивания хозяйственно ценных лесных насаждений. Чиновники уверены, что все изменения, которые будут внесены в Стратегию, дадут импульс развитию лесопромышленного комплекса страны.

«Неизбежным последствием создания министерства будет ликвидация двоевластия, представленного двумя отраслями: лесной промышленностью и лесным хозяйством. Оно было создано декретом Совнаркома в первый год советской власти, разрушившим биологическое и хозяйственное единство рубок леса и лесовыращивания.

Созданные две отрасли (лесозаготовки и лесное хозяйство) получили разные условия и перспективы развития. Двигателем развития советского ЛПК в последние 30 лет стало комплексное использование ресурсов на базе отраслей по химической и химико-механической переработке древесины. На протяжении всего периода советской власти между лесной промышленностью и хозяйством шла бюрократическая борьба за право быть хозяином в лесу. Победителей не было.

За тридцать постсоветских лет при трёх последовательно принятых кодексах ситуация с двоевластием в секторе не изменилась. Лесную политику продолжают формировать два органа федеральной исполнительной власти, выражающие интересы двух сторон. Сближению способствовала только норма Лесного кодекса 2006 года о возложении ответственности за воспроизводство лесов на вырубках на арендаторов участков.

Двоевластие стало тормозом для продвижения рыночных отношений в сектор, оставив за пределами рынка ценообразование на лесные ресурсы и стоимостную оценку земель. Это привело к барьеру между лесным сектором и страховым рынком и, как следствие, снизило инвестиционную привлекательность лесного бизнеса в целом», — говорит Анатолий Петров.

Хотя все эти предложения и дополнения звучат по-новому, в них чувствуются отсылки к той самой старой доброй советской системе. Пока неизвестно, появится ли новое ведомство и какие функции на него возложат, так же как и невозможно спрогнозировать, действительно ли создание Министерства лесного хозяйства поможет экономике страны.

Одни считают, что это может привести к росту бюрократии, не улучшив при этом регулирования отрасли. Другие же радуются высказанным идеям и считают, что с изменениями в регулировании деятельности целостного лесного комплекса в нём наконец-то прекратится хаос.

---

Текст: Марина Каталакиди