Лес и климат: партнёрство или антагонизм? - Лесной комплекс
Лес и климат

Лес и климат: партнёрство или антагонизм?

Спикер
Анатолий Петров Профессор, д-р экон. наук, Заслуженный деятель науки РФ

Жаркое лето 2021 года сблизило по количеству упоминаний в СМИ, выступлениях учёных и государственных деятелей два понятия: климат и лес. При этом в большинстве случаев отношения между ними представлены как антагонистические: климат объявляется виновником таких природных катаклизмов, как массовые лесные пожары, нашествие вредителей, гибель лесных посадок от засухи и наводнений. На мой взгляд, в этих обвинениях есть большая несправедливость, так как лес, будучи жертвой изменения климата, сам несёт большую долю ответственности за наступившее потепление из-за снижения своей природной способности поглощать парниковые газы.

Отказ от монополии

Анатолий Петров, профессор, д-р экон. наук, Заслуженный деятель науки РФ
Анатолий Петров, профессор, д-р экон. наук, Заслуженный деятель науки РФ

Вхождение лесов в климатическую политику потребует развития лесного сектора в новой парадигме, которая прежде всего предполагает отказ от длившегося в течение более ста лет монопольного положения лесной промышленности. Надо отметить, что именно эта монополия принята в качестве институциональной основы Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 11 февраля 2021 г. N° 312-р.

Место лесопромышленной монополии, основанной исключительно на заготовке и переработке древесных ресурсов, должно занять многоцелевое использование лесов при балансе экономических, экологических и социальных целей. Во избежание многочисленных ошибок, имевших место в организации лесного дела в советское и постсоветское время, важно уже на этапе введения лесов в климатическую политику установить партнёрство между климатом и лесом, задать в администрировании и законодательстве «зелёный» вектор экологизации лесных отношений.

На национальном уровне таким вектором должны быть цели, заявленные Парижским соглашением по климату. В отличие от Киотского протокола оно освободило страны-участники от количественных обязательств по снижению или ограничению выбросов парниковых газов, предоставив им свободу действий при создании и реализации национальной климатической политики, включая формы взаимоотношений между её участниками.

По порядку

В России эти действия вылились в ряд политических, законодательных и административных решений. В хронологическом порядке по состоянию на сентябрь 2021 года они выглядят следующим образом.

  1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.09.2019 N° 1228 «О принятии Парижского соглашения» с комплексом мероприятий по устойчивому управлению лесами в целях поглощения ими парниковых газов с накоплением углерода.
  2. Указ Президента Российской Федерации от 04.11.2020 N° 666 «О сокращении выбросов парниковых газов».
  3. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, уделившая климатической политике всего две страницы в общем объёме текста (более 130 страниц) и оценившая поглощающую способность российских лесов в количестве 620 млн тонн в углеродном эквиваленте.
  4. Поручение Президента РФ по итогам Петербургского международного экономического форума, адресованное Правительству Российской Федерации, о разработке «дорожной карты» по снижению углеродоёмкости российской экономики. Для этого предполагается увеличить потенциал экосистем в поглощении выбросов парниковых газов, в том числе за счёт эффективности использования лесов и земель, а также путём применения современных технологий лесовосстановления и агропромышленных технологий, обеспечивающих восстановление плодородия почв. Также планируется принятие нормативных актов для обеспечения возможности реализации на территории Российской Федерации климатических проектов по сокращению (предотвращению) выбросов парниковых газов с 1 июля 2022 года, в том числе на землях лесного фонда и сельскохозяйственного назначения.

Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N° 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов», который ввёл в климатическую политику 20 основных понятий, распределил полномочия в области ограничения выбросов парниковых газов между Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, а также установил целевые показатели сокращения выбросов парниковых газов, порядок их учёта, надзорное и информационное обеспечение в этой области.

Альтернативные сценарии

Как видно из текста, закон предоставил федеральным органам исполнительной власти свободу действий по учёту особенностей отдельных отраслей при их вхождении в климатическую политику. Это в полной мере относится к лесному хозяйству, где для достижения партнёрских отношений между лесом и климатом возможны два сценария институциональной и экономической организации предоставления лесами природоохранных услуг: административный и рыночный.

Административный сценарий даёт возможность федеральным органам исполнительной власти управлять климатической политикой посредством установления и доведения до отраслей и регионов заданий по снижению или поглощению выбросов парниковых газов. Это путь управления экономикой методами директивного планирования — проще говоря, привычный для наших чиновников ещё с советских времён «госплан».

Рыночный сценарий вовлекает в климатическую политику в качестве её участников хозяйствующие субъекты, с одной стороны, загрязняющие атмосферу выбросами, а с другой стороны, располагающие потенциалом природных экосистем для поглощения загрязнений. Практическим руководством для реализации этого сценария может стать зарубежный опыт становления и развития углеродных рынков, начало которым было положено Киотским протоколом.

Административный сценарий управления климатической политикой заслуживает первоочередного рассмотрения, так как именно он привлекает внимание руководителей федеральных органов исполнительной власти. Это подтверждает выступление вице-премьера Виктории Абрамченко на пленарном заседании IX Невского международного экономического конгресса. По её словам, «Россия вносит огромный вклад в абсорбирование глобальных выбросов, как своих, так и чужих — за счёт поглощающей способности наших экосистем, в первую очередь лесов, которая оценивается в 2,5 млрд тонн эквивалента углекислого газа в год».

Лес и климат: партнёрство или антагонизм?
Фото: лесозащита.рф

Что есть баланс?

В этой оценке важно не количественное значение, а сам подход, основанный на выборе национального углеродного баланса в качестве главного инструмента управления климатической политикой. Этот баланс рассматривается в составе двух частей: актива и пассива. В актив заносятся все учтённые на определённую дату выбросы парниковых газов в их распределении по отраслям и регионам — субъектам Российской Федерации. Пассив баланса формируется из заданий по снижению выбросов парниковых газов и их поглощению природными экосистемами также в привязке к отраслям и регионам.

При равенстве суммарных значений выбросов парниковых газов в активе и пассиве состояние углеродного баланса является нейтральным, что обеспечивает стране экологическую безопасность. При положительном состоянии углеродного баланса, когда суммарное значение выбросов в пассиве превышает аналогичный показатель в активе, леса России абсорбируют не только свои, но и «чужие» выбросы парниковых газов.
Лесное хозяйство в углеродном балансе получит «прописку» как в активе, так и пассиве — за счёт выделения и поглощения парниковых газов соответственно. В актив оно попадёт из-за выбросов парниковых газов вследствие лесных пожаров. Необходимо сокращать их, а на это требуются огромные инвестиции, несоизмеримые с бюджетным финансированием лесного хозяйства в настоящее время.

Роль лесов под вопросом

Для того чтобы оценить участие лесов в формировании углеродного баланса с занесением в актив и пассив, данные об объёмах выделяемого и поглощаемого ими углекислого газа должны быть достоверными и открытыми. А это станет возможно только тогда, когда все леса России станут управляемыми.

Несмотря на очевидные неопределённости и риски в оценке информации о выделении и поглощении лесами парниковых газов, углеродный баланс с участием лесов как инструмент управления климатической политикой подкупает федеральные органы законодательной и исполнительной власти простотой принятия административных решений с использованием ещё сохранившихся в памяти «госплановских» методов управления экономикой.

Поклонников административного сценария управления климатической политикой не смущает даже то обстоятельство, что в ней не присутствуют хозяйствующие субъекты: как виновники загрязнений, так и те, кто призван сокращать или ликвидировать негативные последствия выбросов в атмосферу парниковых газов.

С политической точки зрения такая ситуация объяснима: введение хозяйствующих субъектов в климатическую политику означает смену вектора её развития от административного сценария к рыночному. То есть к созданию на территории Российской Федерации углеродного рынка по аналогии с тем, как в 1990-е годы создавался рынок лесной продукции.

Как создать углеродный рынок?

Для того чтобы этот переход действительно состоялся, необходимо выполнить целый ряд условий. В частности, нужно иметь спрос на услугу по поглощению парниковых газов со стороны хозяйствующих субъектов, загрязняющих атмосферу, при отсутствии альтернативы замены «грязных» технологий «чистыми». Должно присутствовать предложение услуги по поглощению углекислого газа со стороны хозяйствующих субъектов, управляющих природными экосистемами на принципах устойчивого природопользования.

Необходим также предмет услуги, которым федеральный закон от 02.07.2021 N° 296-ФЗ назвал углеродную единицу, выраженную в массе парниковых газов, эквивалентной 1 тонне углекислого газа. Наконец, нужно установить верхний предел цены услуги, закреплённой государством в виде налога или штрафных санкций за выбросы в атмосферу парниковых газов, а на законодательном уровне прописать отношения между поставщиками услуги по поглощению парниковых газов и её потребителями — загрязнителями атмосферы.

На сегодня в России в климатической политике присутствуют все названые условия, за исключением налога (штрафных санкций) за выбросы парниковых газов. Для того чтобы эти условия реализовать на практике, должен быть, в первую очередь, задействован механизм климатических проектов в том виде, в котором он прописан в федеральном законе N° 296-ФЗ: как «комплекс мероприятий, обеспечивающих сокращение (предотвращение) выбросов парниковых газов».

Именно климатические проекты, как показывает зарубежный опыт, предоставляют реальный шанс ввести леса в партнёрские отношения с климатом. В этом случае отношения продавцов услуги по поглощению выбросов парниковых газов и покупателей получают название лесоклиматических проектов.

Зарубежный опыт

Старт созданию и развитию лесоклиматических проектов был дан Киотским протоколом, предложившим экономические механизмы управления климатической политикой. Парижское соглашение по климату ускорило этот процесс, создав углеродный рынок с общим количеством лесоклиматических проектов более 400 (по состоянию на 2020 год) и лесной площадью свыше 50 млн га.

География лесоклиматических проектов представлена странами Европейского Союза, США, ЮАР, Китаем и другими. Существующий опыт становления и развития углеродных рынков на базе лесоклиматических проектов позволяет утверждать, что на пути выполнения ими главной миссии по переходу от углеродной экономики к «зелёной» возможны риски, неопределённости и трудности, которые каждая страна преодолевает, сообразуясь с национальными целями и интересами.

Вместе с тем зарубежный опыт функционирования лесных углеродных рынков устанавливает целый ряд условий, в том или ином виде сопровождающих реализацию рыночного сценария лесоклиматической политики. Эти условия должны быть представлены специальным федеральным законом, учитывающим специфику лесов как экосистемы, поглощающей выбросы парниковых газов.

Лесоклиматический закон

Учитывая роль российских лесов в глобальной климатической политике, федеральный закон, регулирующий отношения леса и климата, не должен быть очередной поправкой к действующему Лесному кодексу, который в настоящее время перегружен заботой о развитии лесной промышленности, в частности, мероприятиями по декриминализации лесного комплекса и цифровизации лесных отношений.

Федеральный закон с условным названием «лесоклиматический» должен создать правовое поле, обеспечивающее решение нескольких задач. Во-первых, это учреждение категории углеродных лесов с их обязанностью поглощать парниковые газы по аналогии с тем, как это сделано в Лесном кодексе 2006 года по отношению к защитным лесам и особо защитным участкам лесов (ст. 102), эксплуатационным (ст. 108) и резервным лесам (ст. 109).

В состав углеродных лесов на землях лесного фонда могут войти леса, создаваемые выращиванием деревьев на нелесных землях, выведенных из лесохозяйственного оборота по разным причинам; лесные земли в составе ныне не управляемых резервных лесов, где интенсивное ведение лесного хозяйства может в силу благоприятных природных условий дать высокие результаты в плане поглощения растительностью и почвами парниковых газов; старовозрастные малонарушенные леса как национальное наследие или фонд лесов, не подлежащих хозяйственному освоению за исключением мероприятий, призванных обеспечивать их сохранение. Особое место в составе углеродных лесов должны занять насаждения на землях, выведенных из сельскохозяйственного оборота.

Второй задачей должно стать установление требований к правовому режиму углеродных лесов с последующей их конвертацией федеральными органами исполнительной власти в подзаконные нормативные акты. Третьей — утверждение статуса лесоклиматических проектов в категории «зелёных», таксономия которых обусловлена целями, связанными с положительным воздействием на окружающую среду, безопасность и климат.

Это даст возможность превратить деятельность по хозяйственному управлению углеродными лесами в инвестиционную, то есть привлечь в лесное хозяйство внебюджетные средства со стороны хозяйствующих субъектов, загрязняющих атмосферу выбросами парниковых газов.

Четвёртая задача — установление требований к выбору коммерческих организаций, уполномоченных государством осуществлять ведение хозяйства в углеродных лесах с целью поглощения парниковых газов. Независимо от того, на территории каких субъектов Российской Федерации будут осуществляться лесоклиматические проекты, выбор поставщиков «зелёной» услуги должен быть монополизирован федеральными органами исполнительной власти с обязательным проведением законодательно прописанных конкурсных процедур.

При этом во избежание коррупционных сделок участие юридических лиц необходимо ограничить лицензированием коммерческой природоохранной деятельности. Это позволит отстранить от участия в лесоклиматических проектах лиц, не имеющих профессиональных знаний и компетенций как в области природоохранной деятельности, так и в сфере осуществления международного сотрудничества как следствия глобализации климатической политики.

На законодательном уровне необходимо закрепить экономические механизмы, которые будут мотивировать хозяйствующих субъектов, загрязняющих атмосферу, снижать ущерб от уплаты налогов за выбросы парниковых газов путём их замены компенсационными выплатами за предоставление лесами услуги по поглощению СО2. При отсутствии таких механизмов добровольное участие субъектов-загрязнителей в лесоклиматических проектах будет заменяться их директивным назначением.

Наконец, федеральный закон должен установить порядок осуществления надзорной деятельности за результатами выполнения лесоклиматических проектов с предоставлением отчётности о поглощении парниковых газов углеродными лесами в соответствии с требованиями нормативных актов.

Лес и климат
Фото: freepik.com

Одного закона мало

Чтобы запустить реализацию лесоклиматических проектов в срок, установленный поручением Президента РФ, — с 1 июля 2022 года, принятие федерального закона в предложенном выше содержании станет главной задачей, но не единственной. Лесоклиматический проект нельзя запустить без наличия утверждённых на федеральном уровне нормативов поглощения парниковых газов лесной растительностью и почвами, выраженных в углеродных единицах и приведённых к гектару лесной площади, дифференцированных по типам леса и интенсивности ведения лесного хозяйства.

Успехи в подготовке лесоклиматических проектов будут во многом зависеть от профессионализма лесоустроительного проектирования, его готовности представлять планы лесохозяйственных мероприятий по поддержанию или увеличению потенциала лесов поглощать парниковые газы при длительных (более 50 лет) сроках реализации проектов. Лесоустроительное проектирование должно создать технологический каркас проекта, позволяющий оценивать его эффективность через установление цены услуги леса по поглощению СО2, а также мониторить текущие затраты и инвестиции.

Кроме того, подготовка и реализация лесоклиматических проектов должна сопровождаться мобилизацией интеллектуальных ресурсов путём проведения научных исследований, подготовки и переподготовки кадров по целевым программам и учебным планам. Также большую роль в продвижении лесоклиматической политики непосредственно на лесные территории должны сыграть средства массовой информации: место роликов с криминалом и «чёрными лесорубами» должны занять сюжеты, демонстрирующие положительное влияние лесов на состояние окружающей среды и условия жизни населения.

Нужен переходный период

Как показывает зарубежный опыт становления и развития лесоклиматических проектов, при вхождении лесного хозяйства в климатическую политику возможен переходный период в реализации рыночного сценария, когда государство берёт на себя выполнение рыночных функций, таких как подбор участников проектов с установлением для них заданий по снижению выбросов и поглощению парниковых газов, а также по установлению цен на услугу леса путём организации биржевой торговли углеродными единицами.

Напомню, такой период в развитии лесных отношений был в начале 1990-х годов, когда создавался рынок круглого леса, участниками которого были государство и приватизированная лесная промышленность. Даже в переходном периоде рыночный сценарий участия лесов в климатической политике не растеряет преимуществ в сравнении с административным, когда речь идёт о снижении или устранении рисков с негативными экологическими и экономическими последствиями, вызванных национальными и глобальными обстоятельствами.

На этом направлении российскую экономику ожидает потеря доходов бюджета в результате планируемого введения с 2026 года приграничного углеродного налога на ввоз в Европейский Союз цемента, железа, стали, алюминия, удобрений и электроэнергии. При достижении политических договоренностей между Евросоюзом и РФ по учёту выбросов парниковых газов и по взаимному признанию методов и результатов этого учёта, у России может появиться шанс на уход от обложения экспортируемой продукции углеродным налогом или на снижение этого налога.

Уроки истории

Но чтобы это произошло, Российская Федерация должна предъявить налоговым органам Европейского Союза обладающую доказательной силой информацию о снижении выбросов парниковых газов или поглощении их природными экосистемами. Такой доказательной силой не обладает инструмент административного управления климатической политикой в статусе углеродного национального баланса даже в его нейтральном и положительном состоянии.

Углеродный баланс не предоставит возможности оценить результаты лесохозяйственных мероприятий по поддержанию или увеличению экологического потенциала лесных экосистем применительно к конкретным территориям. Зато эту задачу могут успешно решать лесоклиматические проекты при условии, что в деятельности надзорных органов будут задействованы международные эксперты.

Для разработчиков лесоклиматических проектов есть полезный совет: извлечь уроки из тридцатилетней истории развития арендных отношений при использовании лесов для заготовки древесины. В институциональном и экономическом плане различий в лесоклиматических проектах и договорах аренды нет. Различие только в восприятии экологической услуги, которая всегда была общественным бесплатным благом. Преодоление такого восприятия может потребовать длительного времени, если природные катаклизмы образца 2021 года не поторопят процесс создания партнёрских отношений между климатом и экономикой.

Статья опубликована в журнале Лесной комплекс №6 2021

Нашли ошибку?

Выделите ее мышкой и нажмите Ctrl + Enter

Новости
Гидромеханические бульдозеры Shantui

Гидромеханические бульдозеры Shantui: качество, подтверждённое временем

Гидромеханические бульдозеры Shantui — машины, которые прошли проверку временем. Разработкой и производством данного вида...

Читать далее...

Понравилась статья?

Рынок

Выбор читателей

в начало
Лесной комплекс

Спасибо!

Теперь редакторы в курсе.