Переписать — значит улучшить?

«Надо ли сейчас разрабатывать новый Лесной кодекс в России?». Такой опрос в прошлом году прошёл на форуме Гринписа России. На вопросы анкеты ответили 438 участников, и результат получился весьма интересным.

За вариант «Да, надо, поскольку на основе нынешнего выстроить нормальную систему управления лесами в стране невозможно, и поправками это не изменить» проголосовало 49% (215 человек).

За версию «Нет, не надо, поскольку в уполномоченных органах власти сейчас нет профессионалов, способных организовать разработку качественного Лесного кодекса» — 41% (178 человек). Под пунктом «Нет, не надо, поскольку концептуально нынешний неплох, а его недостатки можно исправить поправками или компенсировать подзаконными актами» оставили подписи 10% (45 человек).

Тема изменения лесного законодательства — в последние два года одна из самых обсуждаемых не только в СМИ и профессиональных сообществах, но и на крупных отраслевых мероприятиях. Не обошли стороной её и на международной выставке «Российский лес» в Вологде, где состоялся круглый стол «Проблемы лесного законодательства и пути его совершенствования».

Над чем работают?

Планов насчёт нового Лесного кодекса у законодателей много, но есть вещи, которые уже находятся в процессе реализации. Например, механизм «регуляторной гильотины».

«Сейчас происходит реформирование контрольно-надзорной деятельности. Под механизм «регуляторной гильотины» подпадают те нормативно-правовые акты, которые содержат в себе обязательные требования в области проверки. То есть 39 ведомств, так или иначе связанных с лесной отраслью, в том числе и Роскосмос. Реализация этого проекта будет проходить в рамках подготовки нового Лесного кодекса Российской Федерации, точнее, новой редакции к Лесному кодексу Российской Федерации. Уже разработана дорожная карта проекта», — рассказал в своём выступлении начальник управления правового обеспечения и судебной защиты Федерального агентства лесного хозяйства Алексей Зеленов.

Проще говоря, механизм «регуляторной гильотины» подразумевает, что все требования контролёров в отрасли проанализируют и необоснованные отменят.

Предполагается, что система будет направлена только на те объекты, в которых могут возникнуть социально значимые риски, и только в пределах этих рисков. В то же время регулирующий орган не сможет вмешиваться в деятельность предпринимателя произвольно. Введение этого положения подразумевает подготовку нового закона о контрольно-надзорной деятельности.

«Дмитрий Медведев анонсировал передачу проекта Федерального закона о государственном контроле и надзоре на территории Российской Федерации в Госдуму.

Этот закон, по сути, можно назвать своеобразной Конституцией, которой должны будут подчиняться абсолютно все субъекты контрольно-надзорной деятельности. Документ вводит абсолютно новые процедуры и понятия.

Сразу было определено, что контрольно-надзорные мероприятия будет проводить один орган. И если раньше были какие-то определённые пересечения ведомств при проведении проверочных процедур, то в рамках нового проекта Федерального закона подобного не должно быть. ФЗ 294 планируют отменить полностью и признать утратившим силу», — добавил Алексей Зеленов.

В своём докладе спикер обозначил, что Федеральный закон включит:
• единый реестр проверок как федеральной государственной информационной системы, собирающей сведения не только о проверках, но и об иных мероприятиях по контролю; их предусмотрено семь, но они будут варьироваться в зависимости от ситуации;
• механизм формирования и реализации ежегодного плана проведения плановых проверок юрлиц и ИП;
• комплекс мер, направленных на повышение ответственности предпринимательского сообщества за качество предоставляемых продукции и услуг, исключающих случаи недобросовестной деятельности со стороны хозяйствующих субъектов;
• дистанционные методы контроля (видеонаблюдение и фотофиксация), а также иные способы дистанционного технического наблюдения.

Цель проекта благая — сократить количество ненужных, бюрократических правил. По данным «Ведомостей», в России действуют около 2 млн видов требований и 221 вид контроля. Само количество уже просится под законодательный «нож».

Но специалисты считают, что если отнестись к этому проекту халатно, то может быть так, что на выходе люди просто получат новые регламенты вместо старых.

Экология и лесовосстановление

При составлении столь серьёзного свода правил нельзя не учитывать экологический аспект. Древесина — ресурс возобновляемый, но, чтобы получить отдачу, стоит вкладывать средства, усилия и время. Лишь в этом случае в будущем мы получим прирост качественного леса. Если же будет наоборот — возникнут серьёзные экономические затруднения, не говоря уже о проблемах социальных и климатических.

«Нужно всегда помнить о том, что лес не только ресурс. У всех сидящих в зале произошла профессиональная деформация — при слове «лес» мы сразу кубометры считаем. А вместе с тем стоило бы посчитать и грибы в тоннах. Для многих людей лес — это дом, без каких-то там преувеличений, для кого-то это место работы. Он выполняет климатическую функцию и является средой обитания для большого разнообразия животных», — напомнил участникам директор FSC России Николай Шматков.

Основную причину кризиса отечественного лесообеспечения общественные природоохранные организации видят далеко не в рубках, как могли бы подумать обыватели. Напротив, правильная добыча древесины обеспечивает здоровье леса.

«Сегодня мы сталкиваемся с проблемой: в обществе, особенно среди молодёжи, появляется мнение, что лес нельзя вообще нельзя рубить. И такую кампанию вольно или невольно поддерживают многие предприятия, даже производители пластиковых пакетов. Надо, напротив, продвигать идею, что правильно заготовленная древесина — это хорошо. И основная причина кризиса лесообеспечения вовсе не в рубках, а в отсутствии правильного ухода.

Мы ежегодно сажаем лес в той или иной степени удачно, но результаты всегда не очень хорошие. Вырастили посадочный материал с закрытой корневой системой и посадили в борозды на излишнем увлажнении. Те живучие ёлочки, что вырастут, потом закроет трава, поросль осины и берёзы, которая сразу будет иметь преимущество по высоте. Из-за чего ели будут расти под пологом лиственных деревьев очень долго, но проходить по всем отчётам как лесные культуры ели.

Долой коридорный уход за молодняками! Коллеги, давайте согласимся, что пускай будет меньший уход, но качественный, тогда от него будет какойто толк. Либо мы не сажаем совсем, либо сажаем и правильно ухаживаем. Просто выкидывать деньги, на мой взгляд, смысла никакого нет», — пояснил Николай Шматков.

Эксперт также заметил, что мероприятия по уходу могли бы проводить сами предприниматели, и это было бы эффективно. Но нельзя винить людей в том, что они не хотят работать себе в убыток.

«До последнего времени Минприроды России не вносило поправок в правила ухода за лесом. Маленькие и незаметные внесли. Если вчитаться, можно увидеть, что площадные рубки сейчас возможны. Другое дело, что никто в здравом уме и трезвой памяти не хочет вкладывать туда деньги, поскольку это безвозвратные инвестиции.

Должны быть какие-то стимулы для предприятий и арендаторов. А если у нас отраслевик ходит под угрозой лишения договора аренды при непродлении его через 10 лет, о чём можно говорить? Также не стоит забывать, что ухаживать за молодняком можно только на продуктивных участках и там, где есть дорога. Никто не пойдёт час туда и час обратно с кусторезом. Нужно думать, как стимулировать арендатора для того, чтобы были дороги», — озвучил директор FSC России.

В своём докладе специалист также предложил учесть ряд пунктов при составлении нового законопроекта.

• Все лесные культуры, в том числе естественные молодняки в производственных базах лесозаготовителей, должны обеспечить не менее чем двукратным площадным, равномерным уходом.

• Целевые показатели результативности лесоуправления в защитных и «производственных» лесах должны быть разными. Лесами Иркутской области и Московской области нужно управлять по-разному.

• Лесные культуры нужно создавать только там, где это действительно необходимо, — в производственных (хозяйственных) целях или там, где естественное лесовозобновление затруднено, оптимальными породами и способами с учётом климатических изменений и факторов, с ними связанных: насекомые, патогены, пожары.

• Обеспечить строгий административный (на федеральном уровне) и общественный контроль за результативностью воспроизводства (контроль за результатами, а не процессами).

• Установить пороговые требования к породному составу и полноте насаждений на месте срубленных и сгоревших (например, через 3 года и 20 лет после рубки или пожара), предоставить полную свободу арендаторам и госучреждениям в средствах достижения результатов при самой строгой ответственности за плохой результат.

• Необходима полная открытость лесных деклараций.

• Лесопроизводство на арендованных территориях — ответственность арендаторов, на неарендованных — государственных лесохозяйственных предприятий, требования одинаковы, контроль — федеральный.

• Разработать и внедрить комплекс мер по стимулированию инвестирования (в том числе через гарантии сохранности инвестиций) арендаторами в лесные дороги круглогодичного действия.

• Проведение затратных мероприятий по ведению лесного хозяйства (рубки ухода в молодняках и другие, затраты на которые нужно рассматривать как долгосрочные инвестиции).

• Требования к ПИП должны предусматривать эффективное лесовоспроизводство, полный цикл уходов.

Судебная практика

Следующий докладчик отметил очень важную деталь: значительное влияние на совершенствование лесного законодательства оказывает судебная практика.

«Причём это влияние, на наш взгляд, усиливается с каждым годом и выступает не как метод принуждения, а как метод диспозитивного урегулирования», — уточнила кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой экологического природоресурсного права по научной работе Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина Наталья Воронина.

«Особую сложность представляют дела с возмещением вреда, причинённого лесам и землям лесного фонда. Большой блок — самовольное занятие лесных участков. И, конечно, все споры исходят из того, что лес является природным ресурсом и природным объектом.

Особенность значительного числа судебных споров — то, что они имеют публичный характер и связаны с применением мер административной и гражданско-правовой ответственности за несоблюдение лесного законодательства и требований по защите, охране и воспроизводству лесов. В этой части преобладают дела по обжалованию постановлений государственных инспекторов о применении мер административной ответственности, предусмотренной статьями 8.25-8.28 КоАП РФ.

Большая часть дел по таким спорам обусловлена тем, что договор аренды лесного участка, заключённый по результатам торгов, может быть изменён только по решению суда», — подчеркнула Наталья Воронина.

В презентации к докладу приводили пример, что изначально ЛК РФ содержал норму (изложенную в пункте 2 статьи 74), которая не допускала изменений условий аукциона при заключении договора аренды лесного участка.

Но практика показала, что арендодатели (уполномоченные органы государственной власти) и арендаторы лесных участков всё равно заключали дополнительные соглашения. Эти договорённости и позволяли сторонам вносить изменения в договор аренды лесного участка. Чаще всего перемены касались видов и объёмов использования лесов и, соответственно, арендной платы.

Такие манипуляции исключали применение норм гражданского законодательства в части условий и оснований изменения договора по требованию одной из сторон или на основании соглашения сторон договора.

Это послужило причиной того, что в Федеральный закон от 29.06.2015 206-ФЗ ввели статью 74.1 «Изменение и расторжение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Дополнение концептуально обновило порядок расторжения договора аренды лесного участка, а также внесения в него обновлений.

Во второй части этой статьи расписывался ряд положений, которые предусматривают случаи возможного изменения условий договора.

Не всё требует поправок

Ещё одно мнение касательно изменения ЛК высказал модератор мероприятия. «Никто не хочет, чтобы Лесной кодекс стал периодическим изданием», — улыбнулся д. э. н., профессор, заведующий кафедрой лесной политики, экономики и управления СПбГЛТУ Владимир Петров.

Участники поддержали эксперта смехом.

Действительно, постоянных поправок и преобразований в документе уже было столько, что это перешло в разряд анекдота. И потому многие специалисты считают, что, вероятно, лучше доработать отдельные положения, чем создавать свод правил с нуля.

«Теме необходимости принятия нового Лесного кодекса уделяется широкое внимание как в научных кругах, так и на федеральном и региональном уровнях. Теперь Минприроды, Рослесхоз, учёные ломают голову над тем, как бы выполнить поручение. Но считается, что принятие нового свода правил необходимо в случае каких-то глобальных изменений, например, сюда относится вопрос изменения права собственности на леса. Однако глава Рослесхоза Сергей Аноприенко отметил, что в настоящее время этот вопрос прорабатываться не будет.

В остальных же случаях совершенствование лесного законодательства возможно путём внесения точечных изменений в Лесной кодекс и подзаконные нормативные акты», — отметил в своём докладе заместитель генерального директора группы компаний «Вологодские лесопромышленники» Алексей Евстафьев.

То, что к полному изменению кодекса стоит относиться очень осторожно, подчёркивают и общественные организации.

«Например, проблемы заросших сельхозполей, пересмотра зон контроля лесных пожаров и лесовосстановления не требуют никаких изменений в Лесном кодексе. Скорее необходимо править подзаконные акты, правила ухода за лесами, правила лесовосстановления и правила охраны лесов от пожаров. А зачем нужно менять кодекс? К этому стоит отнестись осторожно, потому что лесной бизнес уже дошёл до того, что готов принять пусть плохие, но стабильные правила игры. Это мнение не каких-то временщиков на маленьких лесопилках, а крупных, системообразующих предприятий.

Изменения нужны, но лучше доработать отдельные пункты. Однако же если они никак не берутся по отдельности, то давайте делать всё под флагом нового Лесного кодекса», — поделился с нами в личном разговоре Николай Шматков.

Грустные итоги поспешных решений

Многие участники высказали мнение, что если новый кодекс также будут писать люди, далёкие от лесной отрасли, то мы, по сути, просто поменяем «шило на мыло».

«На мой взгляд, лучше действовать по принципу «не навредить», чтобы не получилась такая же ситуация, как с действующим Лесным кодексом. За последние годы было принято большое количество нормативных актов, которые вносили изменения в лесное законодательство. По итогу как у бизнеса, так у органов власти теперь возникает множество вопросов о необходимости и обоснованности этих изменений.

Так, допустим, в 2016 году были введены нормы предоставления к отчётам об использовании лесов и лесовосстановления материалов фото- и видеофиксации либо материалов дистанционного зондирования земли. Для бизнеса это исключительно дополнительный расход. Эти дополнительные данные не позволяют контролирующим органам даже в минимальной степени определить возможные нарушения лесного законодательства при заготовке древесины.

Они, как правило, просто прикладываются к отчёту и складируются в стол.

Много обоснованных вопросов и претензий было к 415 ФЗ и созданию ЕГАИС. На наш взгляд, закон был принят в спешке, без достаточной проработки и учёта замечаний профессионального сообщества. Целью закона было противодействие незаконным рубкам. Однако, коллеги, по моей информации, за 6 лет с помощью 415 Закона не было выявлено ни одной незаконной рубки.

Несмотря на то что у ЕГАИС есть масса проблем, Рослесхоз уже заявил очередную концепцию прослеживания древесины. Она предполагает использование электронных маркеров на местах заготовки, складирования, транспортировки и т. д.

Одна из инициатив, которая периодически возникает, — запретить экспорт древесины, потому что на вывоз идёт значительная часть именно незаконно заготовленного сырья. Могу сказать, что в Вологодской области практически весь заготовленный пиловочник перерабатывается в пределах области. Более того, за пределы региона и на экспорт выезжает только невостребованная балансовая древесина. Такая ситуация характерна не только для Вологодской области, но и для Северо-Запада. Не беру Сибирь, там немного другая ситуация.

Таким образом, запрет на экспорт круглого леса в принципе не повлияет на снижение незаконных рубок. Напротив, это может повлечь снижение объёмов заготовки и, как следствие, сокращение рабочих мест у легальных пользователей», — пояснил Алексей Евстафьев.

Что делать?

Эксперты не просто говорили о недостатках, но и предлагали свои видения решения проблем.

«Одна из последних инициатив, которую связывают с необходимостью принятия нового кодекса, — это передача всех полномочий в области лесных отношений на федеральный уровень. В частности, данную инициативу огласил Общественный совет при Федеральном агентстве лесного хозяйства. На мой взгляд, прежде всего необходимо пересмотреть методику распределения субвенций между регионами.

Ещё один из последних проектов — внесение изменений в закон об организованных торгах в части регулирования оборота древесины. Предлагается реализация всей заготовленной древесины через биржевые торги.

Разработчики законопроекта не учли, что вопросы могут касаться крупных холдингов, в составе которых заготовительные и перерабатывающие предприятия — им просто экономически неэффективно через биржу в рамках одного холдинга продавать древесину. Не учтены вопросы добровольной лесной сертификации при продаже древесины через биржу, вопросы оперативного реагирования на изменение конъюнктур, что можно сделать, допустим, при обычном заключении договоров», — заметил заместитель генерального директора группы компаний «Вологодские лесопромышленники».

Возможно, если бы при составлении Лесного кодекса учитывали мнение отраслевиков, предпринимателей и вообще профессионального сообщества, свод правил получился более действенным. Ведь именно эти люди потом и будут работать с этим документом.

«Коллеги из Минприроды или Рослесхоза не так часто привлекают к разработке нормативных актов бизнес или лесное сообщество. Более того, когда законопроект размещают на regulation.ru, поступающие замечания либо просто не учитываются, либо комментируются какими-то формальными, извиняюсь за это слово, отписками.

У меня такое мнение, что при совместном конструктивном обсуждении в процессе разработки законопроектов нам бы удалось избежать последующих корректировок», — подчеркнул Алексей Евстафьев.

---

Текст и фото: Мария Бобова