Приватизация леса: условия, дивиденды, риски

Острейший геополитический кризис и экономические санкции Запада в отношении России радикально меняют условия функционирования всех отраслей экономики. Лесной комплекс входит в число секторов, где негативные последствия, судя по истории предыдущих кризисов 1990-х и 2000-х годов, могут быть не только масштабными, но и долговременными, с падением объёмов производства основных видов продукции, ростом безработицы и снижением инвестиционных ресурсов.

Основным направлением преодоления кризисных явлений в экономике, как показал отечественный и зарубежный опыт проведения рыночных реформ в 1990-х годах, стало предоставление хозяйствующим субъектам (производителям товаров и услуг) экономических свобод, которые в советской централизованно планируемой экономике отсутствовали.

В лесную промышленность экономические свободы принесла имущественная приватизация, которая охватила весь комплекс работ, начиная с лесозаготовок и заканчивая производством конечной продукции.

Предпринимательские свободы, дарованные приватизацией и ставшие стимулом экономического роста, не только поддерживали в течение последних 20 лет устойчивое развитие лесного сектора, но и сохранили эти тенденции на будущее, в «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года», утверждённой распоряжением Правительства РФ от 11.02.2021 N° 312-р.

Время свободы

Наступающий финансовый и структурный кризис остро ставит вопрос о расширении экономических свобод для частного лесного бизнеса. В настоящее время их ограничивает существующая система государственно-частного партнёрства, основанная на арендном лесопользовании.

Речь идёт о возможностях дальнейшего развития приватизации с введением частной собственности на лесные земли, а в конечном счёте — о предоставлении юридическим лицам и гражданам права становиться собственниками лесных богатств. В отечественной истории развития сельского хозяйства есть целый ряд примеров, когда аграрные реформы с приватизацией земли становились судьбоносными при преодолении экономических и даже политических кризисов.

Это, в частности, Столыпинская аграрная реформа (1907-1911 гг.), которая вывела экономику Российской империи на высокие темпы роста с преодолением последствий кризиса 1904-1906 годов; новая экономическая политика Советского Союза (1922-1928 гг.), ликвидировавшая за короткий период разрушительные последствия Первой мировой и Гражданской войн; рыночная аграрная политика Российской Федерации, превратившая государство из импортёра зерновых культур в их экспортёра.

В существующей экономической ситуации приватизация лесов должна стать тщательно подготовленным политическим решением. При этом необходимо исходить из обоснования тех выгод, которые получат государство, частный бизнес, население и окружающая природная среда при использовании лесов, находящихся в частной собственности.

Также следует выполнить оценку возможных рисков, способных привести к экономическим, экологическим и социальным потерям, и установить правовые, организационные и экономические условия, выполнение которых будет продвигать принятие законодательных актов о создании и функционировании частных лесов.

За и против

В докризисный период были как сторонники, так и противники идеи приватизации лесов в России.

В её пользу свидетельствовали высокая эффективность использования лесов в странах с большим удельным весом частных лесов в общей лесной площади (США — 65%, Швеция — 74%, Финляндия — 68%, Германия — 48%) и критическое отношение крупного лесопромышленного бизнеса к лесной аренде, не создавшей долговременных стимулов для инновационного развития производства. Активно поддерживали эту идею граждане, получившие по решению федеральных властей гектар лесной земли с дальневосточной или иной пропиской.

Против приватизации лесов выступали природоохранные и экологические организации из опасения, что частные лесовладельцы будут оказывать негативное воздействие на состояние лесов. Кроме того, стоить принять во внимание общественное мнение, построенное на негативном восприятии населением частной формы собственности на природные блага, которыми люди пользуются бесплатно (земля, лес, вода).

Ищем компромисс

Можно ли примирить стороны? Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим условия, необходимые для начала процесса приватизации лесов. Во-первых, это отсутствие в правовом поле, регулирующем лесные отношения, положений, запрещающих приватизацию лесов.

На сегодня целый ряд документов предоставляет приватизации лесов зелёный свет: Конституция Российской Федерации (согласно статье 9 «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности»), статья 7 Лесного кодекса РФ, где лесной участок объявлен земельным, а также статьи 92 и 93, обязывающие вести государственный кадастровый учёт лесных участков и осуществлять государственную регистрацию прав на лесные участки и сделок с ними.

Во-вторых, таким условием является наличие у государства институтов власти, способных управлять частными лесами таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечивать поступление дохода в бюджетную систему при исполнении обязательств по воспроизводству, охране и защите лесов, а с другой — защищать собственников леса, стимулируя их экономические интересы.

В-третьих, необходимо наличие групп населения и предпринимателей, которые могут претендовать на класс частных лесовладельцев, способных вести лесное хозяйство на принципах устойчивого лесоуправления с соблюдением требований, установленных правовыми и нормативными актами.

В-четвёртых, опять-таки общественное мнение, сформированное лесным сообществом и средствами массовой информации о зарубежном опыте частного лесовладения, сохраняющего свободный и бесплатный доступ населения к сбору, заготовке и использованию недревесной продукции (ягод, грибов и т. п.), а также использованию социальных полезностей (рекреации).

Наконец, одно из важнейших условий — создание нормативной базы, регламентирующей отношения государства с частными лесовладельцами. Речь идёт о совершенно новых механизмах, которые не присутствуют в системе государственно-частного партнёрства, построенной на доступе частного бизнеса к использованию лесов через договоры аренды лесных участков. Назовём эти механизмы и раскроем их содержание.

Оценка лесных земель

Существующие методы установления арендной платы и платы по договорам купли-продажи лесных насаждений для названной цели не пригодны, так как они устанавливают только цену древесины на момент изъятия её ресурсов.

Цену лесной земли (а именно она должна стать объектом выкупа у государства) необходимо устанавливать с учётом затрат и доходов за весь цикл воспроизводства леса. Различия в этих подходах к оценке древесины и лесной земли очевидны. Государство не должно терять доходы от приватизации лесов, устанавливая цену их выкупа на базе существующих низких ставок платы за древесину на корню.

Налогообложение

Приватизируя леса, государство теряет доходы бюджетной системы от поступления арендной платы и платы по договорам купли-продажи лесных насаждений. Этот механизм получения доходов следует заменить специальным налогом, имеющим не только фискальное, но и стимулирующее назначение: он будет побуждать частных лесовладельцев поставлять на рынок лесоматериалы и эффективно вести лесное хозяйство.

Зарубежный опыт управления частными лесами даёт три подхода к выбору объекта налогообложения (налогооблагаемой базы): в его роли может выступать стоимость лесной земли, оцениваемая по специальной методике органами государственной власти, либо потенциальный доход лесовладельца, возможный к получению при заготовке древесины в объеме её расчетного годового прироста, либо фактические декларируемые доходы, уменьшенные на величину расходов на воспроизводство лесов. Важнейшим фактором при выборе налогооблагаемой базы является возможность государства контролировать доходы и расходы частных лесовладельцев.

Лесное планирование

Взаимодействие частных лесовладельцев с органами государственной власти должны обеспечивать лесные бизнес-планы. При планировании мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов их владелец будет руководствоваться теми правами, которые предоставит ему частная собственность в её классическом понимании.

Лесовладелец распоряжается лесной землей и, следовательно, всеми видами лесных ресурсов и другими ресурсами «нелесного» происхождения (внутренними водоёмами, полезными ископаемыми), которые находятся в границах его частного лесовладения. Собственник свободен в принятии решений, определяющих использование древесных ресурсов.

В частности, он может устанавливать объёмы заготовки древесины, руководствуясь при этом экономическими соображениями и не имея ограничений в виде расчётной лесосеки и директивно назначаемых возрастов рубки. Лесовладелец также полностью свободен в выборе покупателей своей продукции, заключая договоры с её потребителями и поставщиками материально-технических ресурсов.

Впрочем, есть и ряд ограничений свободы частного лесовладельца. Среди них, например, обеспечение лесовосстановления и ухода за лесом в местах, где проводились рубки. При этом методы лесовосстановления собственник выбирает сам и фиксирует их в лесном бизнес-плане.

Также он должен выполнять требования, предъявляемые государством к экологическому состоянию лесов в соответствии с лесным и природоохранным законодательствами. В зону ответственности собственника входит обеспечение свободного и бесплатного посещения лесов населением для сбора дикорастущих ягод, грибов, орехов, а также в целях лесной рекреации.

Наконец, собственник должен предоставлять контролирующим органам ежегодную декларацию с информацией о планируемых к реализации хозяйственных мероприятиях. Содержание декларации, а также процедуры, определяющие её предоставление, рассмотрение и информирование лесовладельца о результатах рассмотрения, устанавливаются лесным законодательством.

Частный лесовладелец свободен в выборе форм осуществления хозяйственной деятельности. Он может выполнять эти работы самостоятельно, используя собственный основной и оборотный капитал и рабочую силу или поручая хозяйственные работы подрядчикам (контракторам).

Больше, чем гектар

Создание названных выше условий и инструментов, необходимых для запуска приватизации лесов, потребует как минимум 3-4 года, даже если для этого мобилизовать всю лесную науку и всё сообщество законодателей. За этот период государство должно определиться с выбором приоритетных объектов для проведения приватизации и приоритетных собственников.

Чтобы избежать масштабных рисков, на первоначальном этапе приватизации частными лесовладельцами должны стать физические лица — граждане Российской Федерации.

Приватизация должна завершить начатый в 2017 году процесс предоставления гектара земли жителям Дальневосточного округа, а позднее и других регионов. Только приватизация этого участка с правом пожизненного наследования создаст его владельцу экономические стимулы и интересы вести эффективное многоцелевое хозяйство, извлекая экономические и социальные выгоды.

Приоритетным объектом приватизации физлицами станут не земли лесного фонда, а лесные участки в составе земель иных категорий и в первую очередь леса на бывших сельскохозяйственных землях.

В условиях начавшейся экономической депрессии создание лесных фермерских хозяйств, где лесное хозяйство организационно, технологически и финансово интегрируется с сельским хозяйством, не только повысит занятость трудоспособного населения, но и сохранит у него стимул к труду и росту доходов.

На землях лесного фонда частные лесовладельцы способны заместить использование лесов через договоры купли-продажи лесных насаждений и даже аренду лесных участков для осуществления рекреационной деятельности. Для предотвращения разного рода рисков лесное законодательство может на определённый период ввести ограничения по максимально возможной площади лесных земель для их приватизации физическими лицами.

Эффективность ведения лесного хозяйства частными лесовладельцами (физическими лицами) подтверждается опытом не только европейских стран, но и Китая, где распространено плантационное выращивание быстро растущих пород.

От арендатора к собственнику

Наиболее ответственным шагом в процессе приватизации лесов станет превращение арендаторов лесных участков в частных лесовладельцев. Здесь тоже существуют определённые риски: монополизация лесных рынков, нерыночное директивное установление цен на древесину на корню, использование коррупционных механизмов, объективные трудности в осуществлении государственного контроля и надзора в условиях продолжающихся административных преобразований.

С учётом этих рисков опасным по своим последствиям может стать зачисление всех арендаторов лесных участков в класс частных лесовладельцев без выкупа ими лесной земли или при выкупе по символическим низким ценам. Решение о передаче лесной земли в собственность арендатору должен принимать специально уполномоченный орган федеральной власти по вопросам лесной приватизации.

Чтобы стать лесовладельцем, арендатору следует предоставить отчёты о результатах хозяйственной деятельности за время действия договора аренды и сдать своего рода «экзамен» на профессиональную пригодность, то есть доказать, что он способен управлять частным лесом в соответствии с требованиями лесного законодательства.

Последнее не должно ограничиться очередными дополнениями в действующий Лесной кодекс общего назначения, а стать специальным законом «О частных лесах в Российской Федерации».

Нужен закон

Специальный закон необходим прежде всего для привлечения внимания не только потенциальных частных собственников леса, но и всех социальных групп населения, не безразличных к будущему российского леса.

Специальный закон будет удобен для его публичного обсуждения. Эта цель будет трудно достижима, когда законодательные нормы, регулирующие организацию частного лесовладения, будут в составе Лесного кодекса общего назначения.

В моём представлении структура федерального закона о частных лесах должна выглядеть следующим образом (по разделам):

• права частной собственности, их регулирование законодательством;
• особенности лесной земли как объекта частной собственности;
• субъекты приватизации лесных земель (юридические и физические лица),
• права и обязанности собственников лесных земель;
• полномочия органов государственной и муниципальной власти в управлении частными лесами;
• пребывание граждан в частных лесах;
• стоимостная оценка лесных земель для введения их в хозяйственный оборот;
• налогообложение собственников частных лесов;
• лесное планирование при частном лесовладении;
• лесоустройство в частных лесах;
• государственный контроль и надзор при частном лесовладении;
• ответственность частных лесовладельцев за нарушение лесного и природоохранного законодательства;
• порядок приватизации лесных земель.

Публичное обсуждение проекта закона «О частных лесах в Российской Федерации» может стать фундаментом новой лесной политики, способной противостоять кризисным явлениям в развитии лесного сектора. Дело здесь за политическими решениями.

Для справки
«Второй принцип нашего экономического развития — это опора на предпринимательские свободы. Каждая частная инициатива, направленная в пользу России, должна получить максимальную поддержку и пространство для реализации», — из выступления Президента РФ Владимира Путина на Петербургском международном экономическом форуме 17 июня 2022 года.

---

Текст: Анатолий Петров