Мифы и проблемы реформирования

Прошло 12 лет с момента принятия Лесного кодекса. Стало забываться, что основной предпосылкой реформирования старой системы лесного хозяйства была его убыточность. Многие проблемы не нашли решения, но под влиянием мифов «о хорошем советском прошлом» происходит откат — возвращение к тому, от чего пытались уйти — к исчерпавшей себя советской экстенсивной модели и использованию нерешённых проблем для выколачивания средств из бюджета.

В России находятся примерно 20,1 % площади мировых лесов и четвертью мировых запасов древесины. Несмотря на это, основной проблемой лесного сектора в нашей стране является нехватка древесного сырья для действующих предприятий и планируемых амбициозных инвестиционных проектах. Кроме того, существует деградация экономически доступных лесов староосвоенных регионов. Леса, прилегающие к центрам переработки, истощены в ходе существования исчерпавшей себя экстенсивной системы ведения лесного хозяйства, что частично объясняется отсутствием стимулов для долгосрочных инвестиций в улучшение качества лесного фонда и несовершенством нормативно-правовой базы, лесными пожарами и незаконными рубками.

По оценке, включенной в «Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года», подготовленной при лидерстве Минпромторга, расчётная лесосека в целом по стране завышена примерно 2 раза. Проблема усугубляется нежеланием Рослесхоза признавать это и стремлением по-прежнему использовать формальный и не имеющий экономического смысла показатель использования расчётной лесосеки в качестве инструмента управления, в том числе — показателя реализации госпрограммы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» (то есть финансирования сектора). Для того, чтобы продемонстрировать руководству страны хотя бы формальное использование показателя расчётной лесосеки в качестве инструмента управления лесопользованием в 2017-2018 гг., началась волна попыток увеличения показателя использования расчётной лесосеки на арендованных лесных территориях под угрозой штрафов и расторжения договоров аренды. В результате страдает биоразнообразие, а лесопромышленники рискуют потерять сертификаты добровольной лесной сертификации. В России по схеме FSC сертифицировано более 46 млн га, то есть около 28 % всех лесов, переданных в аренду для заготовки древесины. Из 20 крупнейших лесопромышленных компаний сертификатов FSC нет только у 2 бумажных комбинатов, работающих на макулатуре. Добровольная лесная сертификация — это «пропуск» на наиболее экономически важные и экологически чувствительные рынки экспортной продукции с высокой долей добавленной стоимости. Мы хотим её аккумулировать у себя или в Китае? Ответ очевиден, но на деле же для российских производителей увеличиваются риски закрытия наиболее «вкусных» зарубежных рынков.

Разный подход

Одна из главных проблем реализации Лесного кодекса, принятого в 2006 году, заключается в том, что и сейчас, и в обозримом будущем, основная заложенная в нём экономическая модель применима на площади не более 20 % лесов России — то есть на территориях, уже взятых в аренду.

Лесоуправление на арендованных и не арендованных лесных землях должно быть разным и планироваться по-разному. Не нужно заниматься симуляцией повышения промышленной стоимости лесов там, где нет дорог и в среднесрочной перспективе их не будет, а соответственно, не будет и арендаторов. Упорные попытки Рослесхоза одинаково управлять арендованными и не арендованными лесными территориями приводят к тому, что денег не хватает на охрану и борьбу с пожарами на не арендованных территориях.

По оценке экспертов, расчётная лесосека по стране завышена примерно в 2 раза

Лесовосстановлением, как восстановлением лесопромышленного ресурса, должны заниматься на арендованных землях сами лесопромышленники, и не нужно диктовать им, что и как сажать. Например, группа «Монди-СЛПК» сама финансирует нужные ей лесопитомники — не нужно тратить на это бюджетные деньги, также как и не нужно заниматься лесовосстановлением, если нет средств на качественные уходы за лесопосадками. Платить за саженцы с закрытой корневой системой или проводить вместо них больше рубок ухода на зарастающих вырубках — это должно быть решением бизнеса, а не органов управления лесами. Разговоры о помощи Рослесхоза частным компаниям в выращивании саженцев для лесовосстановления — во многом просто повод для выбивания частных средств в интересах органов управления лесами: 83,2 % средств Федерального проекта «Сохранение лесов» нацпроекта «Экология» — это внебюджетные источники, то есть средства тех же компаний. С этих позиций увеличение численности инспекторов может быть важнее и приоритетнее, чем инвестиции в лесовосстановление — с точки зрения большей эффективности потраченных средств. Как восстанавливался лес до создания Лесного департамента Российской империи — предшественника нынешнего Рослесхоза? Он восстанавливался сам, естественным путём. Традиционное для советского лесного хозяйства создание хвойных монокультур там, где нет долгосрочного арендатора, — это выращивание пороха для новых пожаров образца 2010 года.

Информационный голод

Во многих вопросах, важных для леса и лесного сектора экономики, привлечение инвестиций и инвесторов невозможно без открытия информации по лесам. В настоящее время во многом происходит симуляция раскрытия информации. Руководство Рослесхоза утверждало, что раскрытие информации по лесам нужно лишь «иностранным агентам» — российским экспертам Гринпис, WWF и FSC, забывая сказать о том, что вся информация системы дистанционного спутникового мониторинга (ИСДМ-Рослесхоз) основана на данных зарубежных спутников. Не скрывали бы этот общеизвестный факт — может быть раньше появились и подключились бы российские инвесторы.

Практически вся основная информация о характеристиках и запасах древесины в лесах России геополитическим конкурентам давно известна. Старшекурсники и аспиранты университетов Бразилии, не считая США, Канады и ЕС, по открытым космоснимкам свободно дешифрируют информацию о российских лесах. Причём делают это во многих случаях лучше и точнее, чем устаревшие на 10-15 лет данные лесоустройства и не раскрываемые Рослесхозом данные государственной инвентаризации лесов (ГИЛ), которая как оплаченная на средства налогоплательщиков информация должна быть открытой.

Централизация полномочий

Попытки возврата к советской экстенсивной модели диктуют желание вернуть полномочия «в центр» — в Москву. В случае авиалесоохраны в этом, безусловно, есть смысл. Но нужно также при этом помнить, что не было ни одного успешного примера отзыва ранее переданных полномочий из субъекта РФ в «центр», включая такие проблемные регионы, как Приморский край и Иркутская и Амурская области. Даже в регионах с сильно криминализированным лесным сектором централизация полномочий не смогла обеспечить лучшее качество управления. Рослесхозу не удалось обеспечить качественное прямое управление лесами даже в Московской области, специально по просьбе Правительства Москвы оставленными в ответственности «федерального центра». К сожалению, многие попытки реализовывать давно назревшие решения на уровне Рослесхоза (открытость квартальной сети, плантационное лесовыращивание на заброшенных сельхозземлях, создание Национального лесного наследия, разработка и реализация пилотных лесных проектов под Парижское соглашение и др.) или встречали открытое сопротивление, или так и остаются нереализованными. В частности, недавно опубликованный проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части правового регулирования лесов, расположенных на землях иных категорий» не только не снимает административный барьер, препятствующий лесовыращиванию на заброшенных землях сельскохозяйственного назначения, но и создаёт новый. Проект предполагает новую формулировку статьи 6 Лесного кодекса, из которой однозначно следует, что на землях сельскохозяйственного назначения и на землях запаса никаких лесов располагаться не может. По действующему законодательству, если земли, числящиеся пашней, на 15 % заняты лесом или кустарниками, а иные сельхозугодья — на 30 %, они считаются неиспользуемыми для сельского хозяйства. Статья 8.8 КоАП РФ предусматривает за это штрафы для юридических лиц в размере от 200 000 до 500 000 рублей, а статья 6 федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволяет принудительно изымать такие земельные участки (целиком и без всякой компенсации). Фактически из-за этих норм законодательства большинство собственников и пользователей сельхозземель в Нечерноземье, и большинство небогатых сельхозпроизводителей находится как бы «на крючке» у Россельхознадзора и Минсельхоза. Эти федеральные ведомства, очевидно, не хотят терять такой удобный механизм воздействия на подведомственных им хозяйственников. А Минприроды, видимо, просто ничего не может поделать с позицией другого министерства или не понимает, что новая законодательная инициатива ещё больше закрепляет невозможность использования брошенных земель для интенсивного лесовыращивания. Между тем, по разным оценкам, от 30 до 70 млн га земель сельскохозяйственного назначения на данный момент заняты уже вполне сформировавшимся лесом, значительную долю площади которого занимают ельники, сосняки и березняки, из которых можно формировать коммерчески ценные насаждения.

Нехватка кадров

Численность лесных инспекторов составляет сейчас около 20 000 человек, что, по мнению многих специалистов, как минимум вдвое меньше реальной потребности. При этом менее половины регионов вышли на полную укомплектованность лесной охраны. Не много людей готовы работать инспекторами за 10-15 тыс. руб. Причём работу лесного инспектора не отнесёшь к низкоквалифицированной. Специалист должен хорошо разбираться не только в деревьях, но и в картах, ГИС-технологиях и, увы, в огромном объёме отчётности. Согласно опросам, 90 % работников лесной охраны считают, что не менее 50 % своего рабочего времени они тратят на заполнение ненужных бумаг и почти не имеют возможности посещать вверенные им для охраны леса, что, безусловно, не добавляет мотивации. Для сравнения, площадь лесов Беларуси — менее 10 млн га, России — более 800 млн, хотя количество работников лесного хозяйства у нас примерно одинаково. Да, огромные площади лесов России (не менее 250 млн га) — это территории дикой природы, где лесники не очень нужны. Но там, где леса граничат с землями транспорта, с полями, с которых при весенних палах огонь приходит в лес, там, где идёт активная заготовка древесины и иной продукции и где леса служат местом рекреации, лесная охрана нужна обязательно.

Необходимы перемены

Основная причина неприлично низких зарплат и нехватки кадров — отсутствие правильной экономической системы финансирования. Сейчас лесное хозяйство полностью зависит от субсидий, оно не окупается. Это, в свою очередь, связано с бросовой стоимостью леса на корню, которая, в том числе, зависит и от того, что у лесозаготовителей нет надёжной информации о наличие лесных ресурсов, а сами леса истощены незаконными рубками и лесными пожарами. У бизнеса нет экономических стимулов инвестировать в правильные рубки ухода за лесом, в лесовыращивание на долгосрочный период. Сложился классический порочный круг: леса истощены, древесина в них ничего не стоит, за их охрану нечем платить, лесных инспекторов не хватает, нищенские зарплаты приводят к коррупции — и всё это ведёт к дальнейшему истощению лесов.

Для коренного пересмотра современной экономической модели лесного хозяйства потребуется осознание того, что дальше так лесами управлять нельзя. Вложения в реформирование управления лесами окупятся: и пожары, и незаконные рубки дешевле предотвратить,
чем расхлёбывать долгосрочные последствия

Для коренного пересмотра современной экономической модели лесного хозяйства потребуется осознание того, что дальше так лесами управлять нельзя. Вложения в реформирование управления лесами окупятся: и пожар, и незаконные рубки дешевле предотвратить, чем расхлёбывать долгосрочные последствия.

Что нужно сделать?

1. Необходимо сделать открытыми данные государственной инвентаризации лесов по запасам сохранившихся наиболее продуктивных и привлекательных для промышленности лесов, в т. ч. с использованием методов дистанционного зондирования.
2. Разработать и обеспечить скорейшее внедрение новых методик расчёта допустимых объёмов изъятия древесины (расчётной лесосеки), обеспечивающих реальное неистощительное использование лесов.
3. Обеспечить оперативный перерасчёт неистощительного объёма изъятия древесины для достоверного учёта потерь лесных ресурсов от лесных пожаров и других аналогичных явлений.
4. Показатели эффективности управления лесами и планируемые для их достижения мероприятия должны быть разными в лесах, арендованных с лесопромышленными целями (около 15-20 % лесов), и лесах, которые не арендованы в лесопромышленных целях (около 80% лесов). Количественные показатели эффективности управления лесами должны быть различными в зависимости от целевого назначения лесов — для промышленной заготовки древесины и для защитных лесов и отражать не процессы (посадку леса, проведение рубок ухода), а результаты — площади экономически ценных лесов, сформированных путём эффективного лесовосстановления экономически ценными породами и рубками ухода в молодняках.
5. Информация о проведённых и планируемых мероприятиях (посадка леса, проведение рубок ухода) должна находиться в открытом доступе в формате открытых данных, в том числе — пространственных данных с географической привязкой.
6. Активнее развивать цифровизацию лесного хозяйства, в том числе, высокотехнологичные системы оперативного мониторинга за состоянием лесов — например, успешно внедряемую в Хабаровском и Приморском краях систему «Кедр», отмеченную наградой Открытого правительства.
7. Разработать и внедрить комплекс мер по стимулированию долгосрочных инвестиций лесопользователей в улучшение качества лесного фонда, особенно в строительство дорог, эффективное лесовосстановление, рубки ухода в молодняках, а также гарантии сохранности данных инвестиций.
8. Дополнить земельное законодательство для обеспечения возможности плантационного лесовыращивания на заброшенных землях иного назначения, в том числе, на заброшенных сельскохозяйственных землях.
9. Внедрить требования по сохранению биоразнообразия при интенсивном ведении лесного хозяйства.
10. Обеспечить сохранение наиболее ценных малонарушенных лесных территорий, путём создания особо охраняемых природных территорий и участков Национального лесного наследия.
11. Разработать и реализовать дорожную карту по адаптации лесного хозяйства России к глобальным климатическим изменениям.

Текст: Николай Шматков, директор Лесной программы WWF России